한국지방재정론(한국지역균형연구원 연구총서)(양장본 Hardcover)

머리말

지방재정(local finance)은 지방자치단체의 재정으로서 국가재정에 대비되는 개념이다. 지방재정의 개념은 지방자치단체가 관할지역 내에서 공공욕구를 충족시키는 데 필요한 서비스를 획득, 관리, 사용하는 경제활동을 가리킨다. 이는 지방자치단체가 수행하는 자치활동을 경제적 측면에서 파악한 것으로서 지방자치단체가 그 기능수행에 필요한 재원을 확보, 관리, 사용하는 활동을 지방재정으로 정의할 수 있다. 한편 지방재정법 제2조에서는 지방재정을 지방자치단체의 수입?지출 활동과 지방자치단체의 자산 및 부채를 관리?처분하는 일체의 활동으로 정의하고 있다.

지방재정은 지방자치단체가 지역경제성장과 지역주민의 후생증진을 위한 효과적 정책실현의 수단이다. 많은 학자나 자치단체의 실무자들은 성숙한 지방자치발전을 위해서는 지방재정력 강화가 우선과제라는 점에 동의하고 있다.

그러면 우리의 지방재정은 어떠한가? 첫째, 국세중심의 조세구조이고 재산과세 중심의 지방세구조로 세원의 불균형과 지역간 편중이 심하다. 또한 재정자주권의 미약으로 신세원 발굴에 제약이 있다. 둘째, 지방자치단체간에 재정불균형이 심하다. 수도권과 지방, 대도시와 중소도시, 도시와 과소농촌간에 불균형이 나타난다. 이는 지방교부세와 국고보조금제도의 조정개편이 요구되는 이유이다. 셋째, 지방재정력 약화로 지방채무가 증가하고 있다. 재정지출관리의 강화와 지방공기업 등을 포함한 통합재정관리가 요구된다.

이와 같이 지방재정의 현안과제는 많다. 이들 가운데 지방재정의 핵심과제를 요약하면 자주재원의 확충, 이전재원의 조정?확대, 지방재정의 건전성?투명성 강화 그리고 지방재정의 효율화 등 네 가지로 구분할 수 있다. 먼저 자주재원 확충의 핵심가치는 지방재정의 자주성에 있다. 이는 지방자치의 기본이념과 기능면에서 대단히 중요한 의미를 갖는다. 재정의 자주성은 지방자치단체의 자율성과 책임성 그리고 창의성 확보에 필수적이다. 지난 지방자치 20년 동안 재정자주성의 미흡은 성숙한 지방자치발전에 큰 한계로 나타났다. 둘째는 이전재원의 조정과 확대의 필요성이다. 우리나라의 지방자치단체들은 인구와 면적 그리고 경제규모면에서 다양한 형태를 띠고 있다. 이들 지방자치단체들은 세원과 재정규모면에서 격차가 크고 불균형적이다. 따라서 이전재원의 핵심가치는 균형성에 있다. 이전재원의 조정과 확대는 지방자치단체의 중앙 의존성과 지방의 재정불균형을 해소할 수 있다. 이를 조정하는 원칙과 기준은 부족한 지방재정의 보충성과 지방의 다양성에 대한 차등성 그리고 이전재원의 포괄성에 기반해야 한다. 셋째는 지방재정의 건전성과 투명성의 강화이고, 이의 핵심가치는 건전성에 있다. 이를 위해서는 재정운용에서 예측성과 투명성 그리고 합목적성이 확보되어야 한다. 마지막으로 지방재정의 효율화와 성과극대화이다. 이의 핵심가치는 협업성에 있다. 이를 위해서는 지방재정의 재정운용에서 중앙과 지방, 광역과 기초, 기초간, 지자체와 민간부문간에 협업적 체계가 구축되어야 한다.

이와 같은 지방재정의 현안과제를 해결하기 위해서는 중앙과 지방정부 관련 이해관계자들의 지방재정의 중요성에 대한 인식과 이해, 그리고 공감대 형성이 필요하다. 이가 이 책의 발간목적이다. 이번에 발간하는 지방재정론에서 다루는 주요내용은 크게 지방재정의 서설, 지방재정의 세입, 지방재정의 세출, 지방재정관리, 지방재정의 실제의 5편으로 구성되어 있다. 먼저 제1편 지방재정의 서설에서는 지방재정의 의의, 지방재정의 본질, 지방재정의 법적기반과 운용을 다룬다. 제2편 지방재정의 세입에서는 지방세, 세외수입, 지방채, 지방재정조정제도로 구성된다. 제3편 지방재정의 세출에서는 지방예산제도, 지방예산의 편성과 운용, 지방재정의 지출 및 결산을 다룬다. 제4편 지방재정관리에서는 지방재정관리제도, 중기지방재정계획, 지방재정투자심사제도, 지방재정영향평가제도, 지방재정분석?진단제도, 지방재정위기관리제도, 지방재정의 정보공개, 발생주의 복식부기회계를 포함한다. 제5편 지방재정의 실제에서는 지방자치단체의 금고관리, 지방자치단체의 기금관리, 지방자치단체의 채권관리, 지방공기업, 지방공공서비스의 민영화, 지방교육재정, 지역사회복지재정, 외국의 지방재정제도, 지방재정의 전망과 과제로 구성된다.

이 책은 지난번에 발간된 최신 지방재정론의 내용을 다음과 같이 대폭 수정?보완하였다. 첫째는 2010년 이후 2016년까지의 제도변화를 반영하였다. 그 내용으로는 지방세의 세목변경 및 간소화, 지방소비세 및 지방소비세의 도입, 세외수입 세입예산 과목체계의 변화, 지방채발행 총액한도제 산정기준의 변화, 지방교부세 제도변화, 조정교부금 변화와 지역발전회계로의 변경, 기타 지방재정조정제도의 변화, 투융자심사제도와 타당성조사제도 등의 운영변화 및 제도도입 반영, 지방교육재정과 지방재정의 전망과 과제의 전면 수정 등이다. 둘째는 각종법령 변화를 반영하였다. 그 내용으로는 국가의 예산회계법 등이 국가재정법, 국가회계법 등으로 개정된 것을 반영하였고, 지방자치법과 동법 시행령, 지방재정법과 동법 시행령, 재무회계규칙 등의 전면적인 개정을 반영하였다. 셋째는 신규로 추가된 부분이다. 지방세체계 변화를 전면 수용하였고, 지방교부세, 광역단체 지방재정조정제도, 기타지방재정조정제도 등을 추가?수정하였다. 또한 지방재정영향평가제도, 지방재정위기관리제도, 외국의 지방재정제도 등을 신규로 추가하였다. 마지막으로 지방재정 관련제도, 법령개정 내용을 반영하고 새로운 제도를 보완하였다. 또한 외국제도를 간략히 소개하고, 기존교재 집필 이후 지방행정 관련 제도, 법, 운영 등의 큰 변화를 반영하였다.

이 책은 몇 가지 체계상의 특징을 갖고 있다. 첫째, 지방재정에 관한 이론적 논의보다는 지방재정 실제에 대해 다루고 있다. 둘째, 우리나라 정부와 자치단체가 최근에 도입하고 있는 지방재정시책을 빠짐없이 다루고 있다. 셋째, 각 장별로 학습한 후 말미에 토론과 과제를 두어 탐구학습의 기회를 제공하고 있다. 반면 본서는 몇 가지 한계를 갖는다. 본서가 다루는 내용이 창의적이라기보다는 지방재정관련 법에 있는 내용을 정리하였고, 기존의 지방재정 관련도서의 내용도 크게 참고하여 내용의 유사성도 클 것으로 생각된다.

이 책의 집필에는 기존의 대표저자인 이성근과 박의식 박사에 새로이 서정섭 박사와 이현국 교수가 참여하였다. 이성근과 박의식은 1차로 기존의 내용을 수정?보완하였고, 서정섭과 이현국은 지방재정 법령개정 내용과 신규제도, 그리고 신규 추가내용을 담당하였다.

저자들은 이 책의 독자층이 다양하리라고 생각한다. 대학의 지역 및 국제개발, 정치?행정, 경제?경영, 세무?회계, 도시 및 지역계획 등 학부생과 대학원생, 이 분야의 국가 및 지방공무원과 연구원, 지방재정 관련 직업의 종사자, 기업의 CEO, 그리고 지방분권 관계자 등이 대상이다.

제1편 지방재정 서설

제1장 지방재정의 의의

제2장 지방재정의 본질

제3장 지방재정의 법적 기반과 운용



제2편 지방재정의 세입

제4장 지방세

제5장 세외수입

제6장 지방채

제7장 지방재정조정제도



제3편 지방재정의 세출

제8장 지방예산제도

제9장 지방예산의 편성과 운용

제10장 지방재정의 지출 및 결산



제4편 지방재정관리

제11장 지방재정관리제도

제12장 중기지방재정계획

제13장 지방재정 투자심사제도

제14장 지방재정영향평가제도

제15장 지방재정 분석?진단제도

제16장 지방재정위기관리제도

제17장 지방재정의 정보공개

제18장 발생주의 복식부기회계제도



제5편 지방재정의 실제

제19장 지방자치단체의 금고관리

제20장 지방자치단체의 기금관리

제21장 지방자치단체의 채권관리

제22장 지방공기업

제23장 지방공공서비스의 민영화

제24장 지방교육재정

제25장 지역사회복지재정

제26장 외국의 지방재정제도

제27장 지방재정의 전망과 과제

이성근 저자 이성근은

서울대학교 대학원 환경계획학과(도시및지역계획학전공) 졸업

행정학박사

현재 영남대학교 정치행정대학

지역및복지행정학과/새마을국제개발학과 교수