일본 지방자치단체 거버넌스

지방자치의 모든 것을

일목요연하게 정리한 지방자치 교과서



∥책 소개



일본 지방자치단체의 과거와 현재, 그리고 미래를 담은 책



풀뿌리 민주주의의 대명사로 불리는 지방자치제가 30여 년의 공백을 깨고 다시 전면 시행된 지 어느덧 20년이 흘렀다. 짧은 시간에 이뤄낸 성과만큼이나 여전히 해결해야 할 과제도 많다. 특히 올해에는 지방선거가 예정되어 있어 더더욱 지방자치에 관심이 쏠리지 않을 수 없다. 이러한 때에 우리가 지방자치와 행정을 이해하는 데 많은 도움이 될 책 한 권이 최근 일본에서 출간되었다.

『일본 지방자치단체 거버넌스』는 일본 방송대학 대학원 교재인 『자치체 거버넌스(自治體ガバナンス)』를 번역한 것으로 지방자치에 관한 입문서이다. 그동안 잡지와 논문 등에서 일본 지방자치가 단편적으로 소개된 적은 있으나 일본의 지방자치를 이렇게 종합적ㆍ체계적으로 다룬 책은 드물다. 그만큼 이 책은 일본 지방자치단체의 인사, 재정, 복지부터 거버넌스, 시민 참여, 공동체까지 지방자치의 모든 분야를 폭넓게 다룬다.

와세다 대학 교수로 재직 중인 저자 이나쓰구 히로아키(??裕昭)는 지방자치에 관한 책을 여러 권 쓴 지방자치 전문가이다. 교토 대학 법학부를 졸업하고 오사카 시청에서 근무한 적이 있는 그는 지방의 행정 기관에서 일한 경험과 대학에서 학생들을 가르치며 얻은 이론을 이 책에 고스란히 풀어냈다. 단순히 이론이나 사실 관계만 나열한 것이 아니라 최근의 사례를 예로 들고 제도의 배경도 자세히 설명해서 독자의 이해를 돕는다. 제2차 세계대전 이전까지 거슬러 올라가 국가와 지방의 사무권한을 살펴보고, 가고시마 현에 있는 아쿠네 시의 사례에서 나타난 지방자치법의 맹점을 지적하기도 한다. 또 시선을 일본 내에 국한시키지 않고 영국이나 프랑스의 지방자치단체와 일본의 지방자치단체를 비교하여 유사점과 차이점 등도 살펴본다. 이처럼 광범위한 예시와 풍부한 자료는 우리가 참고할 만한 일본 지방자치의 동향을 많이 담고 있다.

우리나라는 법률이나 제도 면에서 일본과 유사한 점이 많다. 또한 일본과 지방자치단체 간 정책이나 집행 면에서도 서로 교류하는 기회가 점점 늘어나고 있다. 그런 면에서 이 책은 일본 지방자치단체의 형성과 변천은 물론, 앞으로 일본이 나아갈 방향도 함께 제시하기 때문에 우리에게 필요한 정보가 가득하다. 이 책을 통해 일본 지방자치의 작동 방식을 살펴보면 우리가 배워야 할 점과 경계해야 할 점을 알 수 있을 것이다. 이 책을 옮긴 역자 안재헌(지방자치발전위원회 지방분권분과위원장)은 "이론과 실제가 균형 있게 기술되어 있어 전문 연구가가 아니더라도 지방자치에 관심이 있는 사람이라면 누구나 쉽게 볼 수 있는 책"이라고 말하는데, 특히 지방행정을 두루 경험한 역자가 각 장 마지막에 쓴 옮긴이 해설은 일본과 우리의 지방자치를 비교하는 데 꽤 유익한 정보가 많이 담겨 있다.



∥신간 출간의의



현장에서 바라본 일본 지방자치제의 모습,

일본의 사례로 우리를 본다



2014년 6월 4일에 실시될 전국동시지방선거는 1995년에 선거가 시작된 뒤 올해가 여섯 번째이다. 그러나 지방자치단체장 선거가 처음 치러지고 20여 년이 흐른 지금, 지방자치제가 온전히 자리를 잡았다고 말하기는 어렵다. 지역 이기주의로 인한 지역 간 갈등의 심화, 방만한 예산 운영으로 인한 파산, 지방자치단체 간 재정 격차 등 우리가 풀어야 할 과제는 아직도 많기 때문이다. 일본은 1947년부터 지방자치단체장과 지방의회 의원을 주민이 직접 뽑는 등 우리보다 앞서 지방자치를 실시했고 지방자치단체의 행정 수준이 뛰어나다는 평가를 받지만, 점점 낮아지는 투표율과 중앙집권적 요소의 산재 등 개선할 점도 많다. 그런 의미에서 이 책은 일본의 사례를 통해 우리 앞에 놓인 과제를 어떻게 풀어나가야 할지 알려준다. 권한을 남용하는 수장, 선거를 앞두고 현실성 없는 공약을 남발하는 후보자는 물론, 복지 정책에서 지방자치단체가 맡은 역할이나 국가 차원이 아닌 지방과 비영리단체 등이 협력하는 모습은 우리에게 시사하는 바가 크다.



책속으로 추가



법률 제정으로 복지, 방재, 마을 만들기 등 다양한 분야에서 활동하는 NPO에 법인격을 부여하는 길이 열렸다. NPO가 도도부현이나 국가에 신청해서 법이 정하는 요건에 적합하다고 인정되면 NPO로 인증되었다. 이 법률의 성립으로 전체 NPO가 법인격 취득에 나선 것은 아니지만 NPO가 활동하는 이상 법인격을 취득할 수 있는 장치가 만들어진 것은 큰 의의가 있었다. (213쪽)



일선 관료는 큰 재량을 가진다. 물론 공무원은 준수해야 할 법률이나 정성령(政省令), 규칙이 수없이 많고 그러한 규정에 구속을 받고 있지만 바꾸어 말하면 공무원에게 적용되는 규정이 너무 많다는 것은 공금횡령 같은 일을 몰래 저지를 수 있는 형식주의를 가능하게 만드는 원인이 된다. 이러한 점 때문에 공무원에 대한 규정은 실질적으로 공무원의 재량이 된다. (235쪽)



단순히 자매도시 간의 국제 교류에 머무르지 않고 더욱 적극적인 지자체의 국제 정책으로는 지자체의 개발도상국에 대한 국제 협력을 들 수 있다. 정부가 실시하는 대외원조(ODA)의 구상과 관계가 있지만 이와는 별도로 지자체가 독립적으로 추진하는 국제 협력 활동도 점점 증대하고 있다. 특히 주민과 밀접한 사회개발 분야나 환경 분야 등의 공공 서비스 제공에는 지자체의 인재나 노하우 활용이 요구되기 때문에 국제협력기구(JICA)도 지자체와 제휴한 사업을 전개하여 원조의 질적 향상을 도모한다. (251쪽)



정부 재정의 악화, 경제의 글로벌화, 인터넷 보급 등이 지속된다면 지자체에서의 정책 과정은 단순히 개별 지자체 정부의 내부 과정에 국한되지 않고 지자체 주변 주민이나 민간단체, 나아가서는 다른 지자체와의 관계도 포함해서 전개될 것이다. 그렇게 되면 정책 과정에 관련된 여러 주체의 공식ㆍ비공식 네트워크가 지자체 정책에 미치는 의의는 점차 커질 것으로 예상된다. (256쪽)

1장 지방자치단체 거버넌스

1. 지자체 거버넌스 / 2. 지자체의 역할과 과제 해결 과정 /

3. 정치ㆍ행정의 주기와 지자체의 활동



2장 국가와 지방의 관계

1. 국가의 사무와 지방의 사무 / 2. 분권의 의미와 제2차 세계대전 이후 일본의 지방자치 / 3. 1990년대의 분권개혁 / 4. 분권개혁과 지방 단위 행정개혁 / 5. 2000년대의 분권개혁



3장 지방자치단체 제도

1. 도도부현과 시정촌 / 2. 지자체 제도의 변화와 연속 /

3. 지자체 제도의 전망



4장 의회와 의원

1. 지방의회의 권한과 기능 / 2. 지방의회의 구성과 운영 / 3. 지방의회의 개혁 / 4. 지방의회에 관한 연구



5장 수장과 집행기관

1. 집행기관 / 2. 수장 / 3. 행정위원회



6장 지방자치단체의 조직

1. 지자체의 조직 / 2. 조직 개편의 동향



7장 이원대표제

1. 이원대표제 / 2. 수장에 대한 불신임의결 사례 / 3. 메이지 헌법기 의회와 수장의 관계 및 외국과의 비교 / 4. 연구 동향



8장 인사행정

1. 지방공무원의 종류와 수 / 2. 지방공무원의 채용ㆍ이동ㆍ승진 / 3. 인사 교류 / 4. 급여 / 5. 향후 지자체 인사ㆍ급여제도 전망



9장 세재정 구조와 예산 관리

1. 매크로 지방재정 / 2. 마이크로 지방재정 / 3. 개별 지자체에 대한 재정력 판단



10장 지방자치단체 개혁

1. 다양한 지자체 개혁 / 2. NPM의 동향



11장 지방자치단체와 시민 참여, 공동체

1. 지자체와 시민 참여 / 2. 공동체와 시민 참여 / 3. 지방자치와 중간 단체



12장 복지정책과 지방자치단체

1. 복지의 자석과 지자체 / 2. 일본 복지정책의 전개와 지자체의 역할 / 3. 복지정책과 지자체: 생활보호를 중심으로 / 4. 복지정책의 현장: 전담 공무원의 행동 양식



13장 지방자치단체의 네트워크

1. 광역행정 네트워크: 지방자치법에 규정된 제도 / 2. 지자체의 수평적 네트워크 / 3. 지자체의 국제적 네트워크 / 4. 지자체 네트워크의 의의



14장 지방자치의 역사

1. 메이지 헌법하의 지방 제도 역사 / 2. 점령개혁과 전후 지방자치제도의 확립 / 3. 전후의 지방자치제도 전개



15장 국제 비교

1. 지방자치제도 유형: 영미형과 대륙형 / 2. 지방자치제도 유형: 연방제ㆍ단일 주권, 세 가지 유형론 / 3. 지자체 규모의 국제 비교 / 4. 지자체 내부 기구의 국제 비교 / 5. 외국의 지방자치를 배우는 의의

이나쓰구 히로아키 저자 이나쓰구 히로아키(??裕昭)는 오사카 다카쓰키 시에서 출생했다. 교토 대학 법학부를 졸업하고 오사카 시청에서 근무했다. 그 뒤 히메지독쿄 대학 법학부 조교수를 거쳐 오사카 시립대학 법학부 교수, 법학부장 등을 역임했다. 2007년부터 와세다 대학 정치경제학술원 교수로 재직 중이다. 주요 저서로 『일본의 관료인사 시스템(日本の官僚人事システム)』, 『인사ㆍ급여와 지방자치(人事ㆍ給與と地方自治)』, 『포괄적 지방자치 거버넌스 개혁(包括的地方自治ガバナンス改革)』 등이 있고, 『대통령 임명의 정치학(大統領任命の政治學)』, 『영국의 행정개혁: 현대화하는 공무(イギリスの行政改革: 現代化する公務)』 등의 번역을 감수했다.