인구감소 시대의 공공시설 개혁(한울아카데미 1978)(양장본 HardCover)

인구 감소 시대가 코앞.

지방 소멸은 이미 진행 중



통계청이 발표한 자료에 따르면 우리나라 인구는 2030년 5,200만 명으로 정점을 찍은 후 급격하게 감소하여 2060년에 4,400만 명이 될 것으로 예상된다. 전체 인구의 감소 추세도 문제지만 이촌 향도 등 사회적 인구 이동의 영향도 커 많은 지방도시들은 이미 인구감소 시대를 넘어 축소도시 시대로 진입하고 있다.

우리나라 228개 시군구 기초단체 중 84곳이 지방소멸 위험지수로 볼 때 소멸 위험 상태라고 한다(지방소멸 위험지수: 20~39세 여성수를 65세 인구수로 나눈 값, 0.5 이하이면 소멸 위험).

지자체의 인구감소 문제는 수요 감소, 소비 위축, 실업 증가와 재정 악화로 이어지는 악순환을 낳는다.

이에 따라 지자체는 한편으로 출산율을 높이기 위한 대책과 시나리오와 현재 추세가 변하지 않을 경우 그에 맞춘 압축도시 정책과 시나리오 둘 다 검토하고 좀 더 주민의 삶의 질을 높이는 정책을 개발해야 한다.



발에 의한 투표가 지자체의 운명을 정한다.

좋은 정책을 실시하는 지역으로 생활 터전을 옮긴다.



주민은 지방선거를 통해 자신이 사는 지역의 정책과 행정에 대해 자신들의 의사를 간접적으로 표현할 수 있다. 그렇지만 자신이 가진 한 표만으로는 자신의 의견과 일치하는 정치나 행정을 실현하는 것은 불가능하다. 지자체의 정책과 사업이 주민의 의견이나 욕구에 맞지 않을 때 주민은 자신이 원하는 좋은 정책이 이루어지는 지역으로 이사할 수 있다. 이런 이주·이사가 '발에 의한 투표'이다.

발에 의한 투표는 이민이라는 형식으로 국가 차원에서도 이루어질 수 있지만 아무래도 쉽지 않은 일이다. 하지만 바로 옆 시군구라면 이야기는 달라진다.



"태어나고 자란 고향이기에 계속 살고 싶다는 생각은 있습니다. 그러나 저처럼 일하면서 육아를 하는 주부를 이 도시가 잘 이해해주지 않는 것 같습니다. 인근 M시의 주민 서비스가 훨씬 편리하고 매력적이기에 이사하기로 했습니다."



젊은 층과 여성이 계속 살고 싶은 도시, 아이를 낳아 키우고 싶은 도시로 만드는 정책을 펴지 않는다면 육아 층이 빠져나가 도시는 점점 활력을 잃게 되고 말 것이다.



우리보다 먼저 인구감소 시대를 맞은 일본의 처방



2005년부터 실제로 인구감소가 시작된 일본은 이 문제를 어떻게 대처하고 있을까. 이 책은 우리보다 앞서 인구감소를 맞이한 일본의 경험과 고민을 생생하게 전하고 있다.

이 책에서 특히 관심을 가진 문제는 공공시설이다. 고도성장기(1950~1970년대) 집중적으로 세워진 공공시설들이 내구연한을 맞아 일제히 노후화되고 있기 때문이다. 인구밀도가 낮은 지역의 인프라와 공공시설을 어떻게 할 것인가는 지자체의 큰 고민거리다.

저자는 공공부동산(Public Real Estate: PRE) 활용과 시설운영(Facility Management: FM) 합리화 전략을 제시한다.

시유지, 국유지 위의 공공시설의 부동산 가격을 장부가가 아니라 실질 가치로 재평가해 기회비용을 파악하고 실질적 비용만큼 주민에게 편익을 제공하는지 검증해 마이너스 효용이라면 어떻게 비용보다 편익을 높일지 연구해 나가야 한다.

공공시설 백서를 작성해서 지자체 안의 모든 공공시설의 실태를 파악하고 압축도시 계획에 따라 통폐합과 서비스 강화를 위한 정책을 실시해 나갈 것을 제안한다.

그러나 무조건적인 비용 절감과 재정 합리화만을 목적으로 하는 공공시설 통폐합과 무리한 이주 권고는 지역민들의 이해를 얻지 못하고 갈등을 초래하게 된다. 공공시설 개혁의 바탕에는 마을 만들기를 염두에 두어야 한다. 주민의 동의와 합의를 구하고 제안을 받아들이고 참여할 통로를 마련해야 창발성에 기초한 새로운 서비스를 제공하면서 통폐합이 가능하다.

도서관, 공원, 도로와 수변공간 활용 정책을 구체적인 예로 제시해 같은 고민을 하고 있는 전국의 수많은 지차체에서 정책을 고민하는 이들에게 도움이 될 것이다.



* 책속으로 추가

자료: 2000년까지는 총무성통계국, ?일본의 인구추계?, 2010년 이후는 국입사회보장·인구문제연구소, ?일본 장래추계인구?(2006년 12월 추계).

그림 5-1 전 인구에서 어린이와 고령자가 차지하는 비율

한편, 고령화 사회는 지역에 밀착해서 생활하는 사람들을 증대시킨다. <그림 5-1>은 14살 이상의 어린이와 65세 이상의 고령자, 그리고 그 합계가 전체 인구에 차지하는 비율을 나타내는 것이다. 히로이 요시노리(?井良典)의 『커뮤니티를 되묻다』에서는 "'어린이 시기'와 '고령기'라는 두 개의 시기는 지역의 '토착성'이 강하다는 특징"이 있고, "인구 전체에서 차지하는 '어린이와 고령자' 비율은 전후 고도성장기를 중심으로 일관되게 계속 저하하고, 그것이 세기의 변환기인 2000년 전후에 ?골짜기?를 맞이함과 동시에 증가로 바뀌어, 향후 2050년을 목표로 이번은 일관되게 상승"을 계속하기 때문에, "전후부터 고도성장기를 지나 최근까지의 시기란 일관되게 '?지역?과 관계가 희미한 사람들'이 계속 증가하는 시대이고, 이것이 현재는 반대로 '지역과 관계가 강한 사람들'이 일관된 증가기에 들어간다"고 지적하고 있다. 이 책에서는 지역과 관계가 강한 '어린이와 고령자'를 '지역 밀착 인구'라고 부른다. 168쪽



즉, 공공시설이 지연(地緣)과 지연(知緣)을 연결함으로써 커뮤니티센터 기능을 높이기 위해서는, 거기서 제공하는 서비스는 넓고 깊은 내용을 갖지 않으면 안 된다. 그리고 재정난 아래 이러한 고도의 요청에 공공시설 서비스가 대응하기 위해서는 제3장에서 지적한 시설의 다기능 복합화를 진행하는 것이 중요하다. 175쪽



물론 이용자 수가 너무 많아지면 과밀 문제가 발생한다. 그러나 현재는 오히려 사람이 적어서 한산한 공원이 많고 방범 우려도 생기고 있다.

다음으로 공원 이용자(휴일)에 대한 연령대 구성의 경년 변화를 보면, 저출산 고령화를 반영해서 유아나 아동 비율이 저하하고 고령자 비율이 증가하고 있다. 특히 초등학교 상급생 이용비율의 저하가 현저해진 것은 아이들 일상에서 바깥놀이나 집단행동이 적어진 것이 그 원인의 하나라고 생각된다. 202쪽



또한 도시공원의 정비·리뉴얼 과정에 시민이 직접 참여할 기회를 만든다. 이를 통해 공원에 대한 애착과 관심(commitment)이 높아지고, 이용률 향상이 기대된다. 참여하는 지역주민 간의 결속이 강해지고, 주민 상호 커뮤니케이션이 활발하게 됨으로써 교류와 연대가 깊어져 지역 커뮤니티 재생을 도모하게 된다. 예를 들면, 기타큐슈 시가 수립한 '하트풀(heartful) 공원계획'에서는 "지역에 친근한 공원의 재정비계획을 지역주민과 협동해서 검토하고, 재정비를 추진하는 과정을 통해 지역 참가와 지역커뮤니티의 재구축"을 도모한다고 언급하고 있다. 이다 시 '사과 가로수'는 중학생의 자원봉사 활동으로 시작하여 가로수 정비와 유지관리 활동을 통해 폭넓은 시민연대가 길러진다. 221쪽



공채의 원리금 지불에 충당되는 자금은 결국 세금이다. 그 세금을 지불하는 것은 국민이다. 만약 세금(증세)이 없다면 국민은 그 만큼의 자금을 투자(저축)나 소비로 돌릴 수 있다.

분명히 세금으로 공공시설 등을 정비·운영하는 편이 민간 자금에 의한 BOT형 PFI에서 실행하는 경우보다도 표면상 자금비용이 낮기 때문에 시설이용료를 싸게 설정할 수 있다. 그러나 그 대신에 국민·주민은 공공시설 등의 정비·운영에 투입된 세금을 내지 않으면 할 수 있는 투자(저축)나 소비가 주는 이득이나 서비스를 잃고 있다. 즉, 표면상 이용료가 낮게 유지되어 있어도 이를 위한 비용을 국민·주민이 세금 기회비용으로서 부담하고 있는 것이다. 236쪽

발간사

들어가기



서론_ 발에 의한 투표

주민이 지자체를 선택한다

제1장_ 공공시설 노후화와 갱신문제

양적확대가 가져온 비효율과 재정난

제2장_ PRE/FM 전략

마을 만들기와 행·재정 개혁의 십자로

제3장_공공시설백서

PRE/FM 전략의 조감도

제4장_ 다심형 압축도시

집약화로의 현실적 어프로치와 공공시설 역할

제5장_ 커뮤니티센터 혁신

새로운 교류와 연대를 키우는 장치

제6장_ 공원·가로·수변공간의 재생

도시 매력을 창조하는 녹지와 물과 오픈스페이스

제7장_ 사회자본 파이낸스

민간의 지혜와 자본을 활용하는 방법



연구노트 미국의 임대 주택 공급자 대상 세액공제권

인용·참고문헌

나이토 노부히로 저자 나이토 노부히로는 도쿄대학공공정책대학원 객원교수. 1981년, 도쿄대학 법학부를 졸업하고 미츠비시부동산(주)에 입사. 현재 동사에서 부동산증권회협회(출향). 1991년, 게이오기주쿠대학 대학원 경영관리연구과 석사과정 수료. 2009년부터 도쿄대학 공공정책대학원 특임교수(2014년 3월 퇴임), 2014년 10월부터 동 대학원 객원교수.
국토교통성 관련의 공공 부동산에 관한 각종위원회 등의 위원을 역임. 마을 만들기를 위한 공공 부동산활용과 공공 퍼실리티 매니지먼트전략의 보급·연구를 위해, 나라·지방공공단체 직원을 대상으로 한 'PRE/FM연수회'(국토교통성·도쿄대학공공정책대학원 공동주최)를 기획·실시하고 있다.
저서는, 『애셋(asset) 파이낸스』(다이아몬드 사), 『일본기업의 전략관리시스템』(공저, 하쿠토 서방).