불평등 시대의 부동산 정책(반양장)

혼란에 빠진 부동산 정책, 어디로 가야 하는가

부동산은 국민의 주거공간이자 중요한 투자자산이다. 따라서 정부의 부동산 정책은 가계의 기본 주거수요를 충족시켜야 하며, 사람들의 수요에 맞추어 적절한 신·개축의 공급을 허용해야 한다. 또한 정부는 부동산 가격의 과도한 하락이나 침체를 막아야 하며, 과도한 상승도 경계해야 한다. 부동산 가격을 안정시키는 것이 정부 정책에서 중요한 이유는 부동산 가격이 과도하게 상승하면 자산 불평등과 소득 양극화도 심화되기 때문이다.
문재인 정부가 출범한 이후 부동산 가격 안정을 위한 대책이 연이어 발표되었지만, 대부분 소기의 성과를 거두지 못했다. 서울과 지방, 아파트와 빌라 가릴 것 없이 주택 가격과 전월세가 폭등했고, 뒤늦게라도 부동산 가격 상승에 편승하려는 부동산 투기의 광풍 때문에 새로운 금융 불안이 야기되었다. 부동산 가격이 폭등하자 계층 간, 지역 간, 세대 간 자산 불평등이 심화되어 성실한 근로자가 일할 의욕을 크게 잃기도 했다.
이 책은 부동산 시장과 정책을 근본적이고 객관적인 시각에서 탐구·분석한 결과를 모은 것으로, 불평등을 심화시키지 않으면서 가격과 공급의 안정성을 유지하는 방안에 대해 아홉 개의 주제로 나누어 탐구한다. 부동산 정책이 불평등을 심화시켜서는 안 된다는 대전제에서 출발한 이 책을 통해 바람직한 부동산 정책 대안을 보다 깊이 있게 탐구할 수 있을 것이다.

책의 구성 및 내용

이 책은 부동산 정책에 대한 진단과 처방으로 구분할 수 있다. 진단과 관련된 세 편의 글은 1부에 싣고, 처방 중 논쟁이 많은 보유세는 2부에서 다루며, 3부에서는 부동산 대출과 공공임대에 대해 논한다.
제1부 '부동산 정책, 평가와 방향 설계'는 주택시장의 전망, 부동산 정책의 평가, 부동산 정책의 방향을 다룬 세 편의 글로 구성되어 있다.
제1장 '2021년 주택시장 진단 및 주택시장 전망'에서는 2019년 이후 전국적으로 매매가격이 상승한 원인이 이례적으로 풍부한 유동성으로 인한 수요 압력과 신규 주택의 공급 부진 때문이었다고 분석한다. 또한 '주택임대차법' 개정에 따라 2020년 하반기부터 임대가격이 시장가격, 규제가격, 협상가격으로 삼중화되면서 전월세 가격이 크게 상승했다고 분석한다. 하지만 주택시장의 추가적 불안 요인이 크지 않기 때문에 2022년 이후에는 주택가격이 안정화될 것이라고 전망한다.
제2장 '문재인 정부 부동산 정책의 경제적 평가 및 설계'에서는 문재인 정부가 기존 자유주의적 시장체계의 부동산 정책을 유럽식 체계로 전환시키려 했지만, 그 과정에서 매매가격과 임대차가격이 폭등하고 공급이 부족해지는 문제가 발생했다고 평가한다. 이에 대한 대안으로 무주택자와 생애최초구입자 중심의 내 집 마련 주택공급과 대도시권의 우량 임대주택 공급을 제시한다.
제3장 '불평등 시대 부동산 정책의 방향'에서는 부동산 정책의 최우선 순위를 불로소득 차단과 환수에 두어야 한다고 역설한다. 이 장은 토지보유세 강화, 양도소득세 정상화, 개발부담금제 강화, 토지초과이득세 부활, 부당이득의 환수 장치 마련 등을 제안한다. 이밖에 공공 강제수용 토지에서 이루어지는 땅 장사를 중단하고 이를 공공성에 부합하는 주택공급에만 활용해야 한다고 주장한다.
제2부 '부동산 조세 정책 과제'는 보유세 개편의 방향, 보유세 국제 비교, 보유세 부담 효과의 분석, 보유세 과표로서의 공시가격 개편 등 네 편의 글로 구성되어 있다.
제4장 '부동산 보유세제 개편의 쟁점과 기본 방향'에서는 보유세에 관한 여러 가지 쟁점을 정리하면서 평균 세부담의 점진적 인상, 사회적 합의에 따른 보유세의 부유세 기능 수용, 과세 대상에 대한 공정한 평가체계 마련, 토지 고율 과세, 건축물 세부담 완화를 주장한다. 덧붙여 보유세를 시장안정화 수단으로 사용하는 정책 당국의 관행을 비판하면서, 이런 관행에서 탈피해야 한다고 강조한다.
제5장 '부동산 보유세 세부담에 대한 국제 비교와 시사점'에서는 부동산과 관련된 조세의 크기를 OECD 자료로 비교 분석한다. 이 장은 한국의 부동산 가격이 GDP에 비해 상대적으로 높은 편이며 전체 재산세 또한 OECD 평균보다 높다고 평가한다. 따라서 국제사회가 부동산 보유세 강화를 권고하고 있다는 점을 감안해 보유세를 강화하고 거래세를 인하하는 재산세의 전면적인 개편을 제안한다.
제6장 '가계의 부동산 분배 현황과 보유세 개편의 계층별 세부담 효과'에서는 정부의 보유세 강화 정책이 가계의 부동산 실효세율과 담세율에 어떠한 영향을 미칠지 추정한다. 이 장에서는 우리나라의 보유세 실효세율이 OECD 국가의 절반 수준이므로 공시가격을 현실화해도 과도하지 않은 것으로 판단한다. 다만 고령 계층의 경우 과세이연제도나 주택연금을 활용해 납부 부담을 줄여야 한다고 말한다.
제7장 '부동산 공시가격제도의 문제점과 개선 방안'에서는 많은 사람들이 수긍할 수 있도록 부동산 공시가격 체계를 개편할 것을 요청한다. 시장가치와 정책가치를 구분하되, 시장가치는 실거래가 등을 참조해 전문기관이 독립적으로 평가해서 구하고, 정책가치는 조세, 복지, 보상, 지역개발 등 부처의 정책 목적에 따라 시장 가치에 가중치를 주어 구하는 게 바람직하다고 제시한다.
제3부 '부동산 금융 및 공급 정책 과제'는 부동산 담보대출과 공공임대주택 제도의 개혁 방안에 관한 두 편의 글을 싣고 있다.
제8장 '금융 불균형과 가계부문 건전성 관리'에서는 한국에서 정부부채비율보다 민간부채비율이 더욱 많이 상승했는데 그 원인이 부동산 시장에 있다고 지적한다. 이 장은 금융 불균형과 가계부채 문제를 완화하기 위해 차주 단위 DSR 규제의 조기 도입, 갭 투자용 대출의 통제 등 거시건전성 관리를 제안한다. 다만 기준금리 인상 속도를 조절해 신용위험의 급격한 확대와 시장 경착륙을 막아야 한다고 주장한다.
제9장 '공공임대주택제도 개혁 방안'에서는 주택 정책은 반값 아파트 분양 같은 소수 무주택자에게 혜택을 집중하는 데서 벗어나 대다수 무주택자의 주거비용을 안정화시키는 정책으로 전환해야 하며, 공공임대주택은 핵심 입지에, 시장가격으로, 단기전세 방식으로, 대규모로 공급해야 효율적이고 공정하며 장기적으로 지속 가능하다고 주장한다.

제1부 | 부동산 정책, 평가와 방향 설계
제1장2021년 주택시장 진단 및 주택시장 전망_송인호·이관건
제2장문재인 정부 부동산 정책의 경제적 평가 및 설계_이상영
제3장불평등 시대 부동산 정책의 방향_전강수

제2부 | 부동산 조세 정책 과제
제4장부동산 보유세제 개편의 쟁점과 기본 방향_이선화
제5장부동산 보유세 세부담에 대한 국제 비교와 시사점_정영식
제6장가계의 부동산 분배 현황과 보유세 개편의 계층별 세부담 효과_박종선·정세은
제7장부동산 공시가격제도의 문제점과 개선 방안_정준호

제3부 | 부동산 금융 및 공급 정책 과제
제8장금융 불균형과 가계부문 건전성 관리: 부동산 대책을 중심으로_나원준
제9장공공임대주택제도 개혁 방안: 시장효과적인 공공주택 공급 방안_권세훈

송인호 KDI 경제전략연구부장