민주화 이후 대통령

개헌을 통해 대통령 권력을 축소하면 대통령제의 불확실성을 해결할 수 있을까

2024년 12월 3일, 민주화 이후 여덟 번째 대통령이던 윤석열이 비상계엄을 선포했다. 윤석열의 친위쿠데타는 민주화의 산물인 직선제 대통령에 의해 한국의 민주주의가 위협받았다는 점에서 한국사회에 매우 큰 충격을 주었다. 계엄이 일어난 이후 87년 헌법을 개정하자는 오래된 레퍼토리가 다시 제기되면서 대통령제를 둘러싼 개헌 논의가 뜨겁다. 개헌 논의의 요지는 대통령의 권력이 너무나 막강하기 때문에 비상계엄과 같은 사태가 벌어졌다는 것이다. 하지만 헌법을 고쳐서 대통령 권력을 축소하는 것만으로 대통령제의 불확실성이 해결될 수 있을까? 이 책은 '헌법만 고치면 된다'는 식의 주장은 한탕주의적이고 불성실하다고 우려한다. 민주화 이후 끈질기게 지속된 개헌 주장은 정치의 실패를 제도 탓으로 돌리게 만들었을 뿐 아니라 헌법에서 말하지 않는 협력의 길을 찾고 이를 제도화하려고 노력을 등한시하게 만들었다는 것이다.
그렇다면 대통령제의 불확실성을 해결하기 위해서는 어떻게 해야 할까? 이 책을 관통하는 핵심 주제는 헌법 권력과 실질 권력이 균형을 맞추어야 한다는 것이다. 이 책은 민주화 이후 대통령은 헌법 권력은 강한 반면 실질 권력은 재임 시기에 따라 그리고 다른 행위자와의 관계에 따라 변동성이 매우 큰 것이 문제였다고 지적한다. 따라서 오늘날 한국의 대통령에게 무엇보다 필요한 것은 헌법 권력을 축소하는 것이 아니라 실질 권력의 변동 폭을 줄여 헌법 권력과 실질 권력 간의 균형을 맞추는 것이라고 강조한다.


문제는 '제왕적 대통령'이 아니다, '헌법 권력과 실질 권력 간의 불균형'이다

이 책에 따르면, 민주화 이후 대통령은 비교적 강한 헌법 권력과 변동성이 매우 큰 실질 권력의 조합이라는 특징을 갖고 있다. 우리나라 대통령에게 보장된 헌법 권력은 미국보다는 강하고 남미 국가들보다는 제한적이다. 한편 실질 권력은 의회를 기반으로 한 권력과 대중을 기반으로 한 권력으로 구성된다. 실질 권력은 대통령의 임기 초에는 높은 지지율을 바탕으로 매우 강한 양상을 띠지만, 임기 후반으로 갈수록 중간선거 결과에 따른 여당 의석의 변화, 지지율 하락 등으로 점차 약화된다. 특히 여소야대 상황에서는 헌법 권력과 실질 권력 간의 불균형이 가장 커진다. 따라서 여소야대에서는 대통령의 통치가능성이 크게 약화되는데, 대통령의 통치가능성이 최악 수준으로 약화되면 윤석열의 비상계엄과 같은 사태가 벌어진다고 이 책은 분석한다.
헌법 권력과 실질 권력 간의 균형을 유지하는 가장 현실적인 방안은 대통령이 다양한 정치적 행위자들과 효과적으로 소통하고 협력할 수 있는 관행을 제도화하는 것이다. 이를 위해서는 대통령과 다른 행위자 간의 상호작용을 분석하는 연구 작업이 요구된다. 이것이 이 책에서 민주화 이후 대통령과 의회, 관료제, 언론, 대중 간에 형성된 관행과 제도화된 행위 패턴을 분석한 이유이자 목적이다. 민주화 이후 대통령이 직면한 여러 문제와 행위를 파악해야 향후 대통령의 국정관리 능력을 높이고 국정운영 성과를 높일 수 있는 대안을 마련할 수 있기 때문이다.


불확실성을 해결하는 방법은 대통령과 정치적 행위자들이 협력하는 관행을 제도화하는 것

이 책에 따르면, 민주화 이후 대통령들은 의회, 관료제, 언론, 대중 등과의 관계에서 새로운 불확실성에 직면했다. 먼저 의회와의 관계에서 보면, 민주화 이후 첫 대통령인 노태우가 사상 최초로 여소야대 의회를 직면한 이래로 여소야대 의회를 겪지 않은 대통령은 김영삼과 이명박뿐이다. 그러나 김영삼과 이명박도 여당 내 분파와의 갈등으로 의회 관계가 순탄치 않았다.
또한 민주화 이후 대통령들은 행정부 관료조직과도 새롭게 관계를 맺어야 했다. 권위주의 대통령이 장기 집권을 통해 관료조직의 기회주의를 통제했던 데 반해, 주기적으로 교체되는 민주화 이후 대통령들은 공무원의 기회주의를 통제할 마땅한 수단이 없었다. 언론과의 관계에서도 협상의 불확실성이 증가했다. 그러자 대통령은 적대적인 언론의 영향력을 약화시키기 위해 대중과의 직접 소통을 강화하는 대안을 모색해야 했다.
이 책은 '민주화 이후'라는 새로운 게임 규칙 아래서 대통령들이 다른 제도적 행위자인 의회, 관료제, 언론, 대중 등과 어떻게 관계를 맺었는지, 그리고 그 관계가 어떻게 제도화되어 왔는지를 최대한 실증 데이터에 근거해 보여준다. 이를 위해 이 책은 개인으로서의 대통령을 의도적으로 배제하고 대통령을 철저히 제도적 행위자로만 다루고 있다. 연구 결과 각 대통령의 개인적 특성과 리더십 스타일, 정치적 성향이 모두 다름에도 불구하고 놀랍게도 차이점보다 공통점이 많았다. 이 책은 민주화 이후 등장한 대통령들은 비슷한 제도적 환경에서 유사한 딜레마에 부딪혔으며 공통된 행위 패턴을 보였다는 것을 상세하게 분석한다.


12·3 계엄의 원인을 정치적 해석이 아닌 학술적 분석으로 접근한 뛰어난 연구서

특히 이 책은 대통령-의회 간 협력의 제도화가 실패함으로써 대통령-의회 관계가 파국으로 귀결된 과정을 윤석열의 비상계엄을 통해 분석한다는 점에서 의의가 크다. 윤석열의 사례를 통해 대통령의 실질 권력이 매우 약해 의회와 협상하기 어려운 조건에 처하면 대통령은 일방적으로 헌법 권력을 행사하려는 유인이 커지고, 대통령은 강한 헌법 권력을 이용해 의회를 선제적으로 공격할 제도적 유인을 갖는다는 사실을 입증한다.
대통령은 정치와 행정, 사회 전 영역에서 가장 큰 영향력을 행사하지만, 대통령 연구는 의외로 불모지에 가깝다. 지난 10년 동안 대통령 연구에 매진해 온 저자는 현재의 문제를 모두 제도적 결함으로 귀인시키는 헌법 공학적 발상을 경계한다. 그리고 제도적 결함을 메우는 것은 더 완벽한 제도가 아니라 역사적 선례에 대한 존중과 제도적 절제임을 거듭 강조한다.

차례

제1부 민주화 이후 대통령 연구
제1장 _ 대통령을 왜, 어떻게 연구하는가
제2장 _ 민주화 이후 대통령제의 특징
제3장 _ 민주화 이후 대통령 연구 경향

제2부 대통령-의회 관계
제4장 _ 대통령의 설득정치는 가능한가
제5장 _ 대통령의 시간 관리
제6장 _ 인사청문회는 대통령의 인사권을 견제하는가
제7장 _ 민주화 이후 대통령-여당 관계
제8장 _ 윤석열은 왜 비상계엄을 일으켰는가

제3부 대통령-관료제 관계
제9장 _ 대통령의 '공무원 때리기'
제10장 _ 충성심이 우선인가, 능력이 우선인가
제11장 _ 대통령의 정치적 임명에서의 정책 우선순위
제12장 _ 민주화 이후 대통령부서의 제도화
제13장 _ 대통령부서의 표준모델

제4부 대통령-언론/대중 관계
제14장 _ 대통령 후보자에 대한 개인화/사인화 보도
제15장 _ 누가 대통령을 끝까지 지지하는가
제16장 _ 대통령 지지율의 남녀 격차
제17장 _ 민주화 이후 대통령의 소통 수준 비교

제5부 대통령직 인수
제18장 _ 대통령직 인수위원회를 통한 정책의 연속성
제19장 _ 윤석열정부 대통령직 인수위원회 평가
제20장 _ 미국과 한국의 인수위 없는 대통령직 인수 사례

신현기 가톨릭대 행정학과 부교수. 서울대 사회학과 학사, 석사, 행정대학원 정책학 박사를 마쳤다. ≪경향신문≫ 기자, 국정홍보처, 문화체육관광부 사무관 등으로 일했다. 경실련 정부개혁위원장으로 활동 중이다.
대통령의 국정운영, 근대국가 성립 이후 행정역량의 구축, 미디어정책과 정부의 정책홍보 등에 관심이 많으며 다수의 관련 연구논문을 발표했다. 저서로 『대통령의 권력과 선택』(공저), 역서로 『좋은 정부, 정치인, 관료: 공정하고 능력 있는 관료제 만들기』를 출간했다.