나쁜 도시계획은 없다(양장본 Hardcover)

"법조문 암기는 끝났다! 행간을 읽으면 도시의 미래가 보인다"
국토연구원 30년 전문가가 대중의 언어로 풀어낸 대한민국 도시계획의 모든 것!

많은 이들이 도시계획을 딱딱하고 건조한 법조문의 나열이나 행정편의적인 규제의 덩어리로만 인식한다. 그러나 제도 역시 사람과 같아서 사회적 필요에 의해 탄생하고, 시대의 변화에 맞춰 성장하며, 때로는 예상치 못한 부작용으로 인해 비난받고 사라지는 유기체와 같다. 대한민국 국토이용 규제 정책의 산증인이자 「국토의계획및이용에관한법률」 제정 작업에 직접 참여했던 김상조 전 국토연구원 도시연구본부장은 이 책을 통해 도시계획 제도의 행간에 숨겨진 인간적 서사와 정책적 고뇌를 심도 있게 복원해 낸다.
저자는 무작정 법률 조문을 암기하는 방식은 도시계획의 본질을 이해하는 데 아무런 도움이 되지 않는다고 단언한다. 현행 「국토계획법」은 결국 수많은 도시계획이론과 과거의 정책적 시행착오가 축적되어 법제화된 결과물이기 때문이다. 제도의 '진짜 목적'과 역사적 맥락을 짚어낼 때, 비로소 난해하던 법률 용어들은 도시의 미래를 읽는 명쾌한 지도로 바뀐다.

실패를 자산으로 삼아온 대한민국 공간 정치의 역사

이 책의 가장 큰 미덕은 이론적 당위성에만 머물지 않고, 대한민국 공간 개발 역사에서 발생했던 굵직한 사건들을 전문가의 냉철한 시각으로 추적한다는 점이다. 제도의 취지와 현실의 괴리가 얼마나 참혹한 결과를 낳는지 보여주는 생생한 예가 1994년 '준농림지역' 도입과 그로 인한 난개발의 잔혹사이다. 1994년 '준농림지역' 도입으로 인해 대한민국 전역이 숙박업소와 음식점, 나홀로 아파트로 몸살을 앓았다. 이러한 실패를 교훈 삼아 2003년 「국토의계획및이용에관한법률」이 제정되고 국토이용체계가 일원화되는 과정을 전문가의 시각에서 흥미롭게 추적했다.
저자는 국토를 보전과 개발이라는 이분법적 틀로만 바라보던 시절의 한계를 극복하고, 선(先)계획·후(後)개발의 기틀을 마련하기 위해 치열하게 전개되었던 2003년 통합 법률 제정 과정의 비화는 오직 저자만이 들려줄 수 있는 독보적인 기록이다. 책은 이처럼 과거의 실패를 자산 삼아 진화해 온 대한민국 공간 정치의 역사를 입체적으로 조명한다.

「국토계획법」 제정 작업에 직접 참여한 김상조 전 국토연구원 도시연구본부장의 역작
독자를 위해 쉽게 풀어낸 「국토의계획및이용에관한법률」 속 도시계획 이야기

저자는 방대한 「국토의계획및이용에관한법률」 간단히 「국토계획법」의 체계를 무리하게 백과사전식으로 나열하는 대신, 생활에 밀접하고 실제 구현된 도시계획과 도시의 예를 들어 보여주였다. 특히 도시를 이해하기 위해 반드시 알아야 할 토지이용규제의 3가지 기제인 '계획체계', '용도지역체계', '개발행위체계'를 자세히 설명했다. 책의 내용을 요약하면 아래와 같다.
제1장 도시와 도시계획 이야기는 대한민국 국토이용 규제 정책의 역사적 전환점을 다룬다. 보전과 개발이라는 이분법적 한계를 극복하고 선계획·후개발의 원칙을 확립하려는 노력을 전문가의 시각에서 입체적으로 추적했다.
제2장 도시계획체계에서는 거시적 국토 발전의 방향을 잡는 광역도시계획부터 도시의 백년대계를 그리는 도시기본계획, 그리고 이를 구체화하는 도시관리계획이 어떻게 상하위 계획 간의 정합성을 유지하며 연계되는지 밝혔다.
제3장 용도지역규제와 건축 제한에서는 공공복리와 사유재산권이 가장 치열하게 충돌하는 지점으로서 도시계획을 살펴보았다. 내 땅에 어떤 건물을 얼마나 크게 지을 수 있는지를 결정하는 용도지역·지구·구역의 지정 목적과 규제 메커니즘을 파헤치며 토지 가치의 본질을 설명했다.
제4장 개발행위허가와 심의는 계획과 현실이 만나는 최전선이다. 난개발을 방지하고 체계적인 개발을 유도하기 위해 작동하는 실질적인 집행 수단과 심의 제도의 실효성을 날카롭게 점검했다.

인구 감소와 소규모 다품종 개발 시대를 맞이하는 지혜로운 이정표

저자는 책의 후반부에서 규제 완화라는 정치적·사회적 압박 속에서 흔들리는 도시계획 시스템에 경종을 울린다. 표심에 흔들리는 규제 완화가 가져올 미래의 부작용을 지적하며, 대한민국 도시계획이 나아가야 할 지속 가능한 대안을 대담하게 제안한다.
인구가 줄어들고 대규모 표준개발에서 소규모 다품종의 아이디어가 톡톡 튀는 개발의 시대로 이행하는 지금, 저자는 기준만 통과하면 허가해 주는 소극적 행정에서 벗어나 환경과 지역 경제의 실효성을 꼼꼼히 따지는 심의 시대로 나아가야 한다고 주장한다.
도시계획이라는 렌즈를 통해 우리가 발을 딛고 서 있는 공간의 가치를 올바르게 바라보는 안목을 길러준다. 실무 현장에 막 뛰어든 새내기 공무원과 도시공학도에게는 이론과 실무를 잇는 단단한 가교가, 공인중개사 수험생과 부동산 시장의 흐름을 통찰하고자 하는 대중에게는 규제 뒤에 숨은 자산의 미래 가치를 꿰뚫어보는 가장 지혜로운 길잡이가 되어줄 것이다.

들어가며 3

제1장 | 도시와 도시계획 이야기 11
1. 도시계획 이야기 12
2. 우리나라의 도시계획 이야기 22

제2장 | 도시계획체계 33
1. 국토와 도시의 공간계획 체계 34
2. 광역도시계획 37
3. 도시·군기본계획 64
4. 도시·군관리계획 110
5. 지구단위계획 127
6. 계획을 돌아보며 148

제3장 | 용도지역규제와 건축 제한 151
1. 용도지역 152
2. 용도지구 170
3. 용도구역 180
4. 용도지역 등을 돌아보며 183

제4장 | 개발행위허가와 심의 189
1. 개발행위허가와 심의 190
2. 기반시설연동제(Concurrency) 195
3. 성장관리계획 200
4. 개발행위허가를 돌아보며 204

김상조 1994년에 국토연구원에 입사하여 약 30년 동안 근무하였다. 국토교통부에 파견되어 「국토의계획및이용에관한법률」 제정 작업 참여하였으며 도시연구본부장을 역임하였다.
저자는 주로 도시정책 및 도시계획제도 연구에 매진하였으며, 「국토의계획및이용에관한법률」 제정 작업 참여 이후 중앙정부의 요청을 받아 제도의 수정·보완·개선 관련 연구를 지속적으로 수행하였다. 이외에도 우리나라 미래 도시정책 수립, 각 지자체 도시기본계획 수립, 행정중심복합도시 건설계획 수립, 역사문화환경 및 고도보전육성계획 수립 등 많은 연구를 수행하였다.
저서로 『한국도시의 위기와 도전』(공저, 2023, 국토연구원)과 『토지정책론』(공저, 2015, 부연사)가 있다.