권력구조와 예산제도

예산 갈등의 악순환을 끊고

재정 민주주의를 정착시키는 길!



2014년 12월 2일 국회 본회의에서 2015년 예산안을 처리했다. 시한 내에 예산안을 처리한 것은 12년 만에 처음이다. 하지만 이를 두고 예산제도를 둘러싼 갈등 구조가 근본적으로 해결되었다고 평하기는 힘들다. 국회선진화법의 예산안 자동 부의 규정에 떠밀린 탓이 더 크기 때문이다. 예산안을 둘러싼 정부와 국회의 대립, 여야 간 예산 주고받기, 실세 국회의원들의 지역구 챙기기, 쪽지예산 등의 관행은 극심한 대립 끝에 기한을 넘겨 예산안을 처리할 때와 크게 다르지 않았다. 또한 지방정부의 예산안 처리 과정에서도 극심한 진통을 겪어야 했다.

예산을 둘러싼 반목과 파행은 왜 반복적으로 일어나는가? 여러 원인이 있겠지만, 근본적으로는 '권력구조'에서 문제의 실마리를 찾을 수 있다. 현재 대한민국에서 손꼽히는 제도경제ㆍ공공경제 전문가인 한국조세연구원장 옥동석은 『권력구조와 예산제도』(21세기북스)를 통해 권력과 예산의 관계를 법률적ㆍ역사적 발전 맥락을 토대로 입체적으로 풀어나가며 우리나라 재정 민주주의의 발전 방안을 모색한다.



한국 정치구조에 최적화된 예산제도란?

저자는 오래전부터 국가 재정운영 권한에 대한 대통령과 국회 간 배분 문제가 한국 사회의 화두로 등장할 것이라 예측해왔다. 국민의 의사를 직접 대변하는 국회와 전문적이며 독립적 메커니즘에 의해 행정을 집행하는 정부가 '재정'을 놓고 갈등을 벌이는 것은 대통령제 정치구조를 채택하고 있는 우리나라에서 필연적인 과정이라 보았던 것이다. 특히, 같은 대통령제인 미국과는 달리 예산을 법률로 제정하지 않는 예산 비법률주의를 택했기에 발생하는 문제도 있다. 그렇다면 의원내각제나 이원집정부제 권력구조에서의 예산 편성과 승인, 집행은 대통령제 사회와는 어떻게 다른가?

이런 맥락에서 이 책은 국가의 의지를 결정하는 방식인 권력구조와 재정의 관계에 집중하고 있다. 구체적으로는 의원내각제와 대통령제 하에서 예산제도가 어떻게 전개되고 발전되어 왔는가를 역사적ㆍ국가적으로 탐구한다. 이를 위해 의원내각제에서 재정 민주주의를 발전시켜온 영국, 대통령제에서 재정 권력구조를 변화시킨 미국, 이원집정부제로 행정부 주도 재정운용을 하고 있는 프랑스의 예산제도를 역사적 맥락을 통해 설명한다. 또한, 예산을 법률로 제정하는 '예산 법률주의'와 매년도의 예산을 법률과 다른 형태로 확정하는 '예산 비법률주의'를 비교하며 논의를 전개한다. 이와 함께 우리나라 권력구조와 예산제도에 관해서도 역사적 접근을 통해 규명한다.

이렇듯 저자는 권력구조와 예산제도를 집요하게 파고든 심층적 연구를 통해 한국 예산제도를 둘러싼 여러 현안을 분석하고, 그 속에서 바람직한 발전 방안의 해법을 찾고자 한다. 그러나 구체적인 방법론에 대해서는 말을 아끼고 있다. 자칫 현실 권력집단의 이해관계 속에서 왜곡될 소지가 있기 때문이다. 『권력구조와 예산제도』는 재정제도의 변천 과정을 역사적으로 조명하고 우리나라와 미국 등의 대표 선진국을 비교함으로써, 대한민국 예산 제도의 민주적 발전 대안을 제시할 것이다.

들어가며_ 한국의 재정 민주주의를 위하여



Chapter 1 권력구조와 재정규율

권력구조의 의의

법률과 예산

거시재정과 재정규율

미시재정과 재정규율



Chapter 2 영국 재정 민주주의의 태동과 발전: 의원내각제

마그나카르타에서 명예혁명까지

지출통제의 발전: 왕실재정 분리와 통합예산

의회의 예산증액 금지

회계검사원의 설치

하원의 공공회계위원회



Chapter 3 의원내각제와 재정 권력구조

행정부의 예산편성

의회의 예산승인

승인예산의 지출의무

의회의 사후평가



Chapter 4 미국 대통령제의 재정 권력구조 변천

독립 직후의 무질서한 예산

행정부 예산편성제도의 도입

의회 예산권의 제한과 대통령 거부권

회계검사원의 설치

행정부의 강력한 재정통제

1974년 의회예산법의 제정

의회예산법 이후의 예산개혁

통합예산제도



Chapter 5 프랑스의 행정부 주도 재정운용: 이원집정부제

프랑스의 공화국 역사

프랑스의 권력구조

재정 민주주의와 헌법



Chapter 6 한국 재정 민주주의의 전개와 현안

근대적 재정제도의 수립

예산 법률주의에 대한 논의

재정 권력구조의 현안

지방정부의 재정 권력구조



참고문헌

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옥동석 저자 옥동석은 1957년생. 대한민국에서 손꼽히는 제도경제ㆍ공공경제 전문가. 서울대학교 경제학과를 졸업하고, 동 대학원에서 경제학 석사 및 박사 학위를 취득한 후 한화경제연구원 연구위원, 미국 메릴랜드(Maryland)대학교 및 영국 요크(York)대학교 객원연구위원을 지냈다. 1987년부터 인천대학교 무역학부 교수로 재직 중이며, 한국건설경제산업학회 회장, 한국재정법학회 회장, 한국재정학회 부회장(차기 회장) 등을 거쳤다. 기획예산위원회 정부개혁실 재정3팀장, 기획예산처 민간투자사업 심의위원, 기획재정부 정부회계기준 위원, 기획재정부 복권위원회 위원, 그리고 제16대와 제17대 대통령직인수위원회에서 자문위원을, 제18대 대통령직인수위원회에서는 인수위원(국정기획조정)을 역임하였다. 2013년부터 한국조세재정연구원 원장으로 근무하며 지방재정부담심의위원회, 재정관리협의회, 국토정책위원회 위원으로 활동하고 있다. 주요 논문으로는 「분산투자와 예산편성제도의 개선」, 「실용적인 사회적 할인율」, 「민자사업의 제도적 기반」, 「정부부채의 추정」, 「공공기관 관리의 이론과 실재」 등이 있다.