새로운 대한민국의 구상 포용국가

대한민국의 미래를 위한 지침

성공 가능한 국가 모델 설계를 위한 제안



2017년 봄이 오기까지 한겨울의 강추위를 녹인 것은 촛불이었다. 촛불은 적폐 청산과 국민 주권 회복이라는 엄중한 시대적 과제와 함께 박정희 패러다임의 오랜 관성을 마감하고 새로운 원리와 제도에 기초한 새로운 사회경제 체계 건설, 나아가 나라다운 나라 건설이라는 국가적 과제를 던져주었다. 그렇다면 '나라다운 나라'는 어떤 모습일까? 그리고 그런 나라를 실현하기 위해서는 무엇을 해야 할까?



이 책『새로운 대한민국의 구상 포용국가』는 새로운 대한민국, 문재인 정부를 위한 국가 재조 플랜으로, 풍부한 이론적 고찰, 방대한 경험적 분석, 탁월한 정책적 통찰력을 바탕으로 이 질문들에 답하고 있다. 문재인 정부의 정책 브레인으로 평가받는 한림대 사회학과 성경륭 교수, 청와대 경제보좌관으로 발탁된 서울대 경제학과 김현철 교수 등 포용국가연구회 소속 11인의 학자들이 집필진으로 참여해 성공 가능한 국가 모델 설계를 위한 제안을 하고 있다. 포용국가연구회는 새로운 대한민국의 비전과 한국형 노르딕 모델을 구상하기 위해 2016년에 결성된 정책 연구 그룹으로, 19대 대선 당시 문재인 후보의 선대위에서 포용국가위원회로 활동했다. '모두를 위한, 약자를 살리는 세상'이라는 포용국가의 이상과 전략을 체계화하기 위해 연구 활동을 지속하고 있다.



이 책에서 추구하는 나라다운 나라는 약자를 포용하고 모두가 함께 성장하는 포용국가다. 이를 위해 집필진은 포용성·혁신성·유연성의 원리를 바탕으로 고용, 경제, 복지, 교육 등을 아우르는 포용국가 모델을 설계했다. 포용국가야말로 사람 사는 세상의 따뜻함과 창조적 혁신의 경쾌함이 어우러진 새로운 대한민국의 이정표다.



집필 배경



2016년 여름, 몇몇 학자들이 대한민국의 미래 핵심 과제를 토의하기 위해 자리를 함께했다. 이 자리에서 집필진은 한국이 국민총생산 세계 11위의 경제대국에 도달했지만, 출산율·행복도 최하위, 자살률 최상위 등 세계 최악의 고통 상태에 처해 있는 현실에 대해 토론을 시작했다. '왜 한국의 경제 규모는 러시아를 능가할 정도로 크게 발전했는데 젊은이들은 결혼과 출산을 포기하고 한국을 떠나고 싶어하는가?' '왜 한국의 많은 노인들은 자신이 불행하다고 생각하며 세계 최고의 자살률을 보이는가?' '기적이라 불릴 만큼 눈부신 경제성장을 이룬 나라로 널리 알려져 있는 한국의 문제점은 도대체 무엇인가?' 이를 위해 집필진은 20세기에 들어와 현대 국가들이 실험한 네 가지 국가 모델, 즉 영미형 자유시장 모델, 노르딕과 유럽대륙의 복지국가 및 사회적 시장경제 모델, 한국과 동아시아 국가들의 발전 국가 모델, 구공산권의 공산주의 모델에 대한 비교연구를 수행, 다음과 같은 결론을 도출했다.

첫째, 공산주의 국가 모델은 실패하여 이미 역사에서 사라졌다. 둘째, 재벌·대기업 집단이 최고의 승리자로 부상한 한국의 발전 국가 모델은 필연적으로 신자유주의 노선과 결합하면서 불평등의 심화, 비정규직의 확대, 저출산과 인구 붕괴, 불행의 급증, 자살의 확대 등으로 인해 역사의 실패작으로 추락하고 있다. 셋째, 영미형 자유주의 모델도 불평등의 급증, 비정규직 확대, 노조 조직률 감소, 빈곤의 증가 등과 같은 문제를 초래, 고통과 위기를 반복하고 있다. 넷째, 사회보장과 혁신 경제 건설에서 유일하게 성공하고 있는 모델은 노르딕과 유럽대륙의 사회적 시장경제 모델뿐이다.



그렇다면 이 원리를 한국에도 적용할 수 있을까? 당연히 적용 가능하고, 또 반드시 적용해야 한다. 현재의 낮은 포용성 수준과 혁신성 수준을 끌어올리는 한편 정치적·사회적 유연성 수준과 기업 차원의 유연안전성 수준을 끌어올린다면 한국 사회는 지속 가능한 혁신적 포용국가로 '거대한 전환'을 이룰 수 있다. 물론 정치적·제도적·문화적 조건이 다른 한국 사회가 유럽의 수준 높은 사회적 시장경제 모델을 그대로 모방할 수는 없을 것이다. 하지만 유럽의 사회적 시장경제를 움직이는 핵심 원리를 우리의 현실과 사회 발전 목표에 맞게 도입할 수 있고, 그 과정에서 우리 나름의 변종?혼종?신종 모델을 만들어낼 수 있다는 것이 집필진의 결론이다.



왜 노르딕과 유럽 모델인가?



그렇다면 왜 노르딕 국가들(스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크, 아일랜드, 네덜란드 등의 북유럽 국가)인가? 이유는 간단하다. 이들 국가가 현실 속에서 혁신적 포용국가의 이념과 잠재력을 가장 잘 구현하고 있기 때문이다. 유럽 국가들 중 사민주의와 사회적 시장경제의 전통이 강한 노르딕(북유럽) 국가들은 경제적 성과와 사회적 성과 양면에서 실제로 가장 탁월한 성적을 보여주고 있다. 경제적 성과만 보더라도 노르딕 국가들의 1인당 국민소득은 유럽연합 28개 회원국 평균보다 1만 유로 이상 높다. 2008년 글로벌 금융위기를 겪고 난 이후의 경제성장률 또한 일본이나 영국, 독일은 물론 유로존 국가들의 평균을 상회한다. 사회적 성과 면에서도 노르딕 국가들의 상대적 빈곤율은 유럽대륙 국가(독일, 오스트리아, 스위스, 프랑스), 남유럽 국가(이탈리아, 스페인, 포르투갈), 영미형 국가(영국, 미국, 호주), 동아시아 국가(일본, 한국, 중국)들에 비해 현저히 낮다. 행복도에 있어서는 단연 세계 최고 수준이고, 동아시아 국가들은 비교 대상 국가 중 최하위 그룹에 속해 있다. 참고로 세계 행복도 조사의 상위 10위 권에 6개 노르딕 국가들이 올라 있다. 출산율 또한 노르딕 국가들이 최고 수준인 반면 동아시아 국가들은 최하위 수준이다.

대부분의 노르딕 국가들, 나아가 사회적 시장경제를 발전시킨 유럽대륙 국가들은 사회경제 제도를 설계하고 공공 정책을 추진함에 있어 사회보장과 소득 분배, 노동의 경영 참가 등을 통해 포용성을 확대하고, 교육과 연구 개발, 적극적 노동시장 정책의 활성화를 통해 혁신성을 끌어올렸다. 이를 통해 사회적 측면과 경제적 측면에서 모두 최고의 성과를 거둔 동시에 동아시아 국가들이 실패한 사회 통합과 지속적 경제 성장까지 달성했다. 이런 점을 고려할 때 극심한 불평등, 저출산·고령화라는 인구 위기로 인해 저성장의 늪에 빠져 있는 한국이 포용성과 혁신성의 원리를 잘 살려낸다면 현재의 위기를 극복할 수 있으며, 높은 수준의 경제적 성과와 사회적 성과를 동시에 달성할 수 있다는 것이 집필진이 노르딕 국가를 새로운 국가 모델로 제시하는 이유다.

중요한 것은, 겉으로 드러난 노르딕의 사회적 시장경제 모델의 외양에만 주목할 것이 아니라, 이들의 제도와 정책 설계를 이끈 핵심 원리인 포용성과 혁신성, 유연성에 주목해야 한다는 것이다. 이 원리를 대한민국에 적용하여 우리 나름의 변종 모델, 혼종 모델, 나아가 신종 모델을 만드는 것이 새 정부에 주어진 과제다. 그렇다면 한국에서 이 중대한 실험을 성공시킬 수 있는 조건은 무엇인가?



포용국가로의 이행,

어떻게 실행할 것인가?



우선 새 대통령과 집권 정당이 포용적 리더십과 변혁적 리더십을 선도적으로 발휘해야 한다. 조건이 갖추어질 때까지 기다리기보다는 정권 초기부터 각 정당과 정파를 만나 혁신적 포용국가와 한국형 사회적 시장경제를 구축하기 위한 정치적 대화를 시작, 정치적 합의를 이끌어내야 한다. 노동조합, 경제 단체, 비정규직 단체, 자영업자 단체, 농민 단체 등 다양한 집단과도 사회적 대화를 시작하여 사회 평화를 이루고 경제적 공생을 이루기 위한 방법을 모색해나가야 한다. 이런 정치적·사회적 대화를 통해 집권 1년차가 마무리되기 전에 그간의 대화를 종합하여 대타협의 기반을 마련하고, 그에 바탕한 정치 협약과 사회 협약을 체결하는 것이 새 정부에 주어진 과제다. 이렇듯 새 대통령과 집권 정당이 포용적 리더십을 발휘하여 이념과 노선이 다른 정당과 사회 집단을 최대한 포용하고 대화를 이루어 나간다면, 혁신적 포용국가와 한국형 사회적 시장경제 건설을 위한 길이 열릴 것이다. 다소 시간이 걸리겠지만 다양한 사회 집단과 구성원 사이의 신뢰와 협력 기반을 구축하고, 이를 바탕으로 단단한 사회자본을 형성하여 더 큰 사회적·정치적 대화와 대타협의 근거를 형성해야 한다. 사회자본이 협력적 혁신을 촉진하고 새로운 성장의 원천이 되는 시대, 사회연대와 경제성장을 동시에 이룰 수 있는 대융합의 시대는 이렇게 열릴 것이다.



정치적 포용과 사회경제적 포용이 조화된

새로운 국가 발전 전략



집필진을 이끈 시대정신은 대기업의 횡포와 비정규직의 고통 속에서 사업 포기와 자살로 대응할 수밖에 없는 수많은 국민들의 '살려달라'고 외치는 절규였다. 발전국가 모델과 신자유주의 모델이 기형적으로 결합된 우리나라의 사회경제체제는 재벌과 대기업을 비롯한 소수 강자들의 독점적 권력은 강화해온 반면 사회 공동체를 파괴하고 대다수 국민들의 삶은 고통에 몰아넣었다. 이들의 절규와 '이게 국가냐'고 수없이 물은 국민들의 질문에 대해 이제 문재인 정부가 응답해야 할 차례다.

그 응답은 공생의 사회경제 질서와 포용의 국가 질서를 구축하여 '모두를 위한 국가, 다수 약자를 살리는 세상'을 만드는 근본적인 변혁이어야 한다. 단순히 강자를 죽이고 약자를 살리는 개혁이 아니라 어려운 약자를 우선 살려내되 궁극적으로는 약자와 강자가 함께 사는 개혁, 더 지속가능한 공생의 개혁이 되어야 한다. 이런 상태가 되면 국민들은 비로소 "이것이 국가다" "이것이 국민들이 오랫동안 소망해온 국가다"라며 새 정부의 새로운 국가 건설 노력에 동의와 지지를 보낼 것이다. 이것이 이 책 『새로운 대한민국의 구상 포용국가』에 담긴 저자들의 소망이다.



[책 속으로 추가]



경제 개혁의 출발점은 재벌 개혁에 있다. 재벌 개혁은 재벌 죽이기나 재벌 해체가 아니다. 재벌의 탈법 적인 행위를 규제하고 재벌이 더욱 투명하게 경영되도록 하는 데 있다. 또한 재벌을 상생 협력과 동반 성장에 참여시켜 함께 성장하는 경제 생태계를 마련하려는 것이다. 한편 재벌을 대신할 수 있는 새로운 경제성장의 엔진으로 중소기업과 소상공인을 육성해야 한다. 이들은 숫자적으로 많을 뿐만 아니라 일자리의 보고이기도 하다. 특히 벤처는 혁신 경제의 총아다. 앞으로도 계속 벤처를 육성하며 4차 산업혁명 시대에 대비해야 한다.

- 2부 2장 '경제 혁신-재벌 개혁과 협력적 생태계' 중에서



기본 생활 보장은 소득, 의료, 주거 분야에서 국가, 기업, 개인의 상호 협력 하에 추진되어야 한다. 소득 보장은 국가가 책임지는 국민기초생활보장제도를 내실화하여 근로 능력이 취약한 계층의 소득을 보장하고, 최저임금제와 근로장려세제를 활용하여 근로 빈곤을 원천적으로 해소하는 것이다. 건강 보장은 포괄적 본인부담상한제를 기반으로 최소한의 개인 부담과 건강보험제도의 보장을 강화해야 한다. 어린이와 노인의 건강 확보를 위해 국가의 책무가 강화되어야 한다. 그리고 집 걱정, 임대료 부담 없이 국민들이 살아갈 수 있도록 공공 임대주택 공급을 늘리고, 주거비 보조 대상을 확대해야 한다.

- 2부 3장 '복지 혁신-기본 생활 보장과 사회투자 강화' 중에서



'모두를 위한 나라, 약자를 위한 포용'을 추구하는 혁신적 포용국가는 "모든 아이는 우리 모두의 아이" 라는 교육철학으로부터 시작된다. 학교가 아닌 아이가 중심에 놓이는 교육을 통해 한 명, 한 명의 아이를 소중히 길러내는 교육은 경제, 고용, 복지에 선순환을 가져온다. 호기심과 협력 기반의 수업 실현, 고교학점제 기반의 맞춤형 교육 도입, 학생부 중심의 대입 전형, 대학다운 대학 만들기, 스스로 배우는 평생학습 사회 구축은 한 명의 아이도 낙오자로 만들지 않고 미래 역량을 갖추도록 하여 경제혁신, 고용혁신, 복지혁신의 토대가 될 것이다.

- 2부 4장 '교육 혁신-창의적 학습 사회' 중에서



국민소득이라는 거시적 경제지표에 우리의 삶을 연동시키던 시대는 갔다. 국가의 부는 늘어나는데 양극화로 인하여 국민의 삶은 고통스럽다. 국가경제와 재벌의 성장이 국민의 성장으로 연결되지 않기 때문이다. 글로벌스탠다드에 의한 경제에서 국민 개개인의 경제, 지역경제로 관심을 돌려야 한다. 글로벌경제, 경쟁경제, 생산경제 중심에서 지역경제, 협동경제, 생활경제로 시각을 전환하는 것이다. 이것이 협동사회경제다.

- 2부 5장 '지역 혁신-순환과 상생의 협동사회경제' 중에서



청년들은 고용절벽에 신음하고, 중장년층 중에는 명예퇴직이나 구조조정 등으로 직장을 그만두는 사람이 많다. 과거 많은 일자리를 만들어내던 재벌 대기업도 고용 없는 성장을 계속하고 있다. 정부는 중소기업과 소상공인, 벤처 등의 육성을 통해 일자리를 만들어내야 한다.

일자리를 만들어내는 4가지 방법이 있다. 첫째, 새로운 산업 분야를 창조함으로써 신규 일자리를 만들어내는 방법, 둘째, 지방경제를 활성화하여 신규 일자리를 만들어내는 방법, 셋째, 해외시장을 개척하여 청년과 중장년층을 해외로 내보내는 방법, 넷째, 정부가 앞장서서 공공부문의 일자리를 만들거나 근로 시간 단축 등을 통해 신규 일자리를 만드는 방법이다.

- 2부 6장 '일자리 혁신 - 일자리가 생명이다' 중에서



포용적 리더십은 관용적· 통합적 리더십과 달리 시혜성이나 획일성의 개념에 그치지 않고 다른 사람과 공동의 이익을 위해 함께 성취하도록 도와주는 '교류-관계'의 상호작용적 접근에 의한 '다양성'의 '포용력'에 기초하며, 변증법적 리더십과 변혁적 리더십이 결합된 변증-변혁적 리더십이다. 우리나라의 사회협약 프로그램(안)은 사회경제적 혁신과 연대적 협력을 통한 포용 공동체를 목표로 '1단계 안전성 협약→2단계 유연성 협약→3단계 창의적 학습 사회 협약'으로 접근할 수 있다. 사회적 대화·사회협약 프로세스는 장기적인 관점에서 단계별로 추진되어야 한다. 우리 실정에 알맞게 사회적 대화·협약 추진 기구로는 헌법기구인 '포용국가자문회의'(안), 대통 령 직속의 '국가사회경제조정회의'(안), 기존의 '노사정위원회'를 보완한 '노사민정포용위원회'(안)를 둘 수 있다.

- 3부 1장 '사회적 대화와 신성장 동력' 중에서



한국이 지향할 복지국가 모델은 북유럽형 노르딕 모델이다. 하지만 단기간에 북유럽형을 따라잡기는 여러 가지 문제가 있는 만큼 그 중간 단계인 스위스 모델이 적합하다고 볼 수 있다. 이를 적용하기 위한 재원 조달 방안은 증세, 가격 조정, 기금, 재정 효율화의 네 가지 방법이 있다. 이러한 방식으로 조달된 재원은 매년 40~80조 원 규모이며, 포용국가 혁신의 재원으로 활용 가능할 것으로 판단된다. 법인세 인상으로 8조 원, 실효세율과 명목세율의 차이를 줄여 5조 원을 확보할 수 있다. 소득세는 세율을 변경하여 5조 원을 확보할 수 있다. 부동산 공시지가를 실거래가의 일정 수준으로 올리면 5조 원을, 담뱃세 인상으로 인한 개별 소비세에서 2조 원을 조달할 수 있다. 기금으로는, 국민연금기금의 여유 자금에서 매년 15조 원을 조달할 수 있고, 주택도시기금의 여유 자금에서 적어도 5조 원을 조달할 수 있다. 재정 효율화를 통해 교육부 예산 3조 원과 정부 출연 기관 예산 10조 원, 그 밖의 국가 예산 조정을 통해 22조 원을 확보할 수 있다.

- 3부 2장 '조세·재정 개혁을 통한 포용국가로' 중에서



포용국가와 사회적 시장경제를 발전시킨 노르딕 국가들의 경우 포괄적 사회보장 체제와 창의적 학습 사회를 구축하여 포용성과 혁신성을 증진했고, 이에 기반하여 높은 경제적 성과와 사회적 성과를 달성했다. 이에 반해, 포용성과 혁신성이 모두 낮은 한국 사회는 경제적 성과와 사회적 성과 면에서 노르딕 국가들에 현저히 뒤지는 결과를 보여준다. 역동적인 선거 민주주의를 잘 활용하면서 포용성과 혁신성을 증진하기 위해 차기 민주정부의 대통령과 집권당이 좀 더 적극적으로 포용적 리더십과 변혁적 리더십을 발휘한다면 최대한 빠른 시간 내에 경제적 성과와 사회적 성과를 향상시킬 수 있을 것이다.

- 3부 3장 '혁신적 포용국가의 전망과 실천 전략' 중에서

추천사

서문



chapter 1 - 새로운 대한민국

01 거대한 전환

02 혁신적 포용국가의 비전과 원리 - 발전국가를 넘어



chapter 2 - 혁신적 포용국가의 정책 과제

01 고용 혁신 - 당당한 노동과 협력적 노사 관계

02 경제 혁신 - 재벌 개혁과 협력적 생태계

03 복지 혁신 - 기본 생활 보장과 사회 투자

04 교육 혁신 - 창의적 학습 사회

05 지역 혁신 - 순환과 상생의 협동사회경제

06 일자리 혁신 - 일자리가 생명이다



chapter 3 - 포용국가로의 이행 과제

01 포용적 리더십과 사회적 대화

02 조세·재정 개혁을 통한 포용국가로

03 혁신적 포용국가의 전망과 실천 전략



참고 문헌

성경륭 외 저자 성경륭 외는

성경륭 (한림대학교 교수, 포용국가위원회 위원장 / 대통령 정책실장 역임)

김재훈 (대구대학교 교수, 포용국가위원회 부위원장 역임)

김현철 (서울대학교 교수, 대통령 경제보좌관)

박능후 (경기대학교 교수, 포용국가위원회 부위원장 역임)

박영범 (지역농업네트워크 협동조합 이사장, 국민성장 기획위원 역임)

송재호 (제주대학교 교수, 국정기획자문위원회 위원 역임)

윤 황 (선문대학교 교수, 포용국가위원회 부위원장 역임)

장준호 (경인교육대학교 교수, 국민성장 사회분과 간사 역임)

정동일 (숙명여자대학교 교수, 국민성장 기획위원 역임)

정성훈 (대구가톨릭대학교 교수, 국민성장 정책기획 간사 역임)

최상한 (경상대학교 교수, 국민성장위원회 부위원장 역임)

한동환 (지역미래포럼 사무처장, 국가균형발전위원회 실장 역임)



포용국가연구회 - 새로운 대한민국의 비전, 한국형 노르딕 모델을 구상하기 위해 2016년에 결성된 정책 연구 그룹. 19대 대선 당시에는 문재인 후보의 선대위에서 포용국가위원회로 활동했으며, "모두를 위한 국가, 약자를 살리는 세상"이라는 포용국가의 이상과 전략을 체계화하기 위해 연구 활동을 지속하고 있다.