정책학: 이론과 사례의 통합(전정판)

제Ⅰ편 정책학 총론



제 1 장 정책학의 기초 3

제 1 절 정책학의 대두 배경 3

1. 정책문제의 중요성 3

1) 공공부문의 확대 3

2) 정치ㆍ행정 이원론의 후퇴와 정치ㆍ행정 일원론의 대두 3

3) 시장실패 3

4) 국민생활과 정책의 밀접한 관련성 4

2. 해롤드 라쓰웰의 제안과 현대적 정책학의 등장 5

3. 후기행태주의의 등장과 정책학의 재출발 6

제 2 절 공공정책의 필요성과 한계 8

1. 시장실패 8

1) 시장의 효율성 8

2) 죄수의 딜레마 11

3) 시장실패의 유형 14

≫ 보론 1-1 17

2. 정부실패 22

1) 비시장수요와 공급의 특징 23

2) 정부실패의 유형 25

제 3 절 정책의 가치 34

1. 정책가치의 분류 34

2. 본질적 정책가치 35

1) 공익 35

2) 정의 37

3) 형평성 40

3. 수단적 정책가치 41

1) 합리성 41

2) 효과성 42

3) 능률성 42

제 4 절 사회적 자본 43

1. 사회적 자본의 의의 43

2. 사회적 자본의 특징 43

3. 집합적 행위의 딜레마와 사회적 자본 44

1) 지역의 발전과 사회적 자본 44

2) 공공재의 공급과 사회적 자본 45

3) 개혁과 사회적 자본 45

4. 사회적 자본의 함의 46

1) 국부(國富)의 원천 46

2) 작은 정부 46

5. 사회적 자본의 순기능 및 역기능 46

1) 사회적 자본의 순기능 46

2) 사회적 자본의 역기능 47

6. 사회적 자본의 정책학적 함의: 신뢰할 수 있는 약속 제시 48



제 2 장 정책의 기초 49

제 1 절 정책의 의의 49

1. 정책의 개념 및 성격 49

1) 정책의 개념 49

2) 정책의 기본적 성격 50

2. 정책의 구성요소 51

1) 정책목표 51

2) 정책수단 54

3) 정책대상집단 58

4) 정책의 기타 특징 64

제 2 절 정책의 유형 65

1. 정책유형론의 의의 65

2. 정책의 유형 65

1) 로위의 분류 65

2) 리플리와 프랭클린의 분류 65

3) 알몬드와 파웰의 분류 67

3. 로위의 분류 67

1) 배분정책 67

2) 규제정책 70

3) 재분배정책 78

4) 구성정책 80

4. 로위 분류의 수정보완론 81

1) 솔리스버리의 자율규제정책 81

2) 자본정책과 윤리정책의 추가 82

3) 순수영역과 혼합영역의 구분 83

4) 경제적 규제정책과 사회적 규제정책의 구분 83

5) 챔프니의 공공재의 공급과 관련된 정책 유형 84

≫ 보론 2-1 85

제 3 절 정책 환경 88

1. 정책 환경의 의의 88

2. 정책결정요인론 88

1) 정책결정요인론의 의의 88

2) 정책결정요인론의 전개 88

3) 정책결정요인론의 충격 92

4) 정책결정요인론의 한계 92

5) 환경ㆍ정치제체ㆍ정책 사이의 관계 93

3. 정책 환경과 정책 95

4. 정치체제와 정책 95

주석 98



제Ⅱ편 정책연구의 이론적 토대



제 3 장 정책결정의 이론 모형 117

제 1 절 개인적 정책결정 이론 모형 117

1. 합리모형 118

≫ 보론 3-1 120

2. 만족모형 122

3. 사이버네틱스 모형 123

4. 점증모형 124

5. 혼합탐사모형 128

6. 최적모형 128

제 2 절 집단적(조직적) 정책결정 이론 모형 129

1. 조직모형 129

2. 회사모형 131

3. 쓰레기통 모형 132

4. 앨리슨 모형 133

1) 합리적 행위자 모형(모형 Ⅰ) 133

2) 조직과정모형(모형 Ⅱ) 134

3) 관료적 정치모형(모형 Ⅲ) 134

5. 집단사고모형 135



제 4 장 정책결정의 권력 이론 137

제 1 절 엘리트이론과 다원론 137

1. 엘리트이론 137

1) 엘리트이론의 전개 137

2) 엘리트이론의 정책관 142

3) 엘리트가 정책과정에 미치는 영향 142

2. 다원론 144

1) 다원론의 전개 144

2) 다원론의 정책관 150

제 2 절 국가론 151

1. 네오 베버리안 국가론(국가중심론) 151

≫ 보론 4-1 155

2. 네오 맑시스트 국가론 158

≫ 보론 4-2 162

≫ 보론 4-3 164

3. 조합주의 국가론 166

≫ 보론 4-4 168

제 5 장 신제도주의 이론 170

제 1 절 신제도주의의 의의 170

제 2 절 역사적 제도주의 173

1. 역사적 제도주의의 대두 배경 173

2. 역사적 제도주의의 주요 내용 173

1) 제도의 의의 173

2) 제도와 정책의 관계 175

3) 선호의 형성 176

4) 제도의 경로의존성 177

5) 제도의 변화가능성: 단절된 균형 모형과 그 한계 182

6) 국가의 정책 자율성 184

7) 권력관계의 불평등성 185

8) 독립변수와 종속변수로서의 제도 186

3. 역사적 제도주의의 한계 187

4. 역사적 제도주의의 최근 경향: 내생적 제도변화 이론 189

1) 자기강화적 제도와 자기파괴적 제도 189

2) 제도변화의 제약요인 192

5. 역사적 제도주의와 비교정책연구 195

1) 정책패턴의 지속성에 관한 연구 195

2) 정책패턴의 변화가능성에 대한 연구 203

제 3 절 합리적 선택 제도주의 207

1. 합리적 선택 제도주의의 대두 배경 207

2. 합리적 선택 제도주의의 주요 내용 208

1) 사회적 딜레마를 해결하기 위한 기능적 조정 장치로서의 제도 208

2) 균형으로서의 제도 210

3) 외생적 선호 212

4) 행위자의 전략적 상호작용 213

5) 연역법의 논리 215

3. 합리적 선택 제도주의의 한계 215

4. 합리적 선택 제도주의의 정책학적 함의 217

제 4 절 사회학적 제도주의 220

1. 사회학적 제도주의의 대두 배경 220

2. 사회학적 제도주의의 주요 내용 221

1) 문화로서의 제도 221

2) 제도적 동형화 222

3) 사회구성주의 225

4) 배태성의 논리 227

3. 사회학적 제도주의의 한계 228

4. 사회학적 제도주의의 정책학적 함의 229

≫ 보론 5-1 232

≫ 보론 5-2 235

제 5 절 신제도주의의 최근 경향 238



제 6 장 공공선택 이론 241

제 1 절 공공선택 이론의 의의 241

제 2 절 공공선택 이론의 기본 가정 241

1. 방법론적 개인주의 241

2. 합리적 경제인관 243

제 3 절 주요 이론모형 245

1. 중위투표자 정리(median voter theorem) 245

2. 투표의 거래(log rolling) 247

3. 티부 모형 248

4. 올슨의 집합적 행위의 논리 250

제 4 절 공공선택 이론의 한계 251

제 5 절 공공선택 이론의 정책학적 함의 253



제 7 장 정책중심적 관점 256

제 1 절 정책중심적 관점의 의의 256

제 2 절 전통적 정치학의 관점과 정책중심적 관점의 비교 258

1. 신축적 정책 대 경직적 정책 258

2. 단기적 시계 대 장기적 시계 258

≫ 보론 7-1 260

제 3 절 독립변수로서의 공공정책의 중요한 양태 263

1. 정책의 편익, 비용, 그리고 이해관계의 배열 263

2. 정책의 가시성과 근접성 266

3. 정책의 상징적 측면 269

제 4 절 정책의 환류 효과 275

1. 민주적 정치과정과 공공정책 275

2. 공공정책이 정치과정에 미치는 영향 277

1) 정치엘리트들의 전략에 미치는 영향 277

2) 이익집단의 활동에 미치는 영향 281

3) 일반대중들의 여론 형성에 미치는 영향 284



제 8 장 거버넌스와 네트워크 이론 287

제 1 절 거버넌스 287

1. 거버넌스의 의의 287

2. 거버넌스와 정책과정 288

1) 정책의제설정 289

2) 정책결정 290

3) 정책집행 290

4) 정책평가 291

3. 거버넌스의 한계 291

1) 거래비용의 문제 291

2) 대표성의 문제 292

3) 권력과 정보의 불균형 292

4) 집단사고의 가능성 292

5) 현실설명력의 문제 293

4. 거버넌스의 제도론적 함의 293

제 2 절 정책네트워크 295

1. 정책네트워크의 의의 295

2. 정책네트워크의 대두 배경 298

3. 정책네트워크의 유형 299

1) 철의 삼각 299

2) 이슈네트워크 300

3) 정책공동체 302

4) 철의 듀엣과 정책커튼 303

4. 블럼-한센의 설명적 정책네트워크 모형 304

1) 정책네트워크의 존재 이유 304

2) 정책네트워크의 변화 가능성 306

3) 정책네트워크의 지속성 306

주석 307



제Ⅲ편 정책과정론



제 9 장 정책과정의 참여자 361

제 1 절 공식적 참여자 361

1. 의회 361

1) 정책의제설정 361

2) 정책결정 362

3) 정책집행 362

4) 정책평가 363

2. 대통령 363

1) 정책의제설정 363

2) 정책결정 363

3) 정책집행 364

4) 정책평가 364

≫ 보론 9-1 364

≫ 보론 9-2 365

3. 행정기관 368

1) 정책의제설정 368

2) 정책결정 368

3) 정책집행 370

4) 정책평가 371

4. 사법부 371

1) 정책의제설정 371

2) 정책결정 372

3) 정책집행 372

4) 정책평가 372

제 2 절 비공식적 참여자 372

1. 정당 372

1) 정책과정에서의 역할 373

2) 정책기구로서의 정당의 한계 374

2. 이익집단 374

1) 이익집단의 의의 및 이익집단에 관한 연구 경향 374

2) 이익집단의 정책과정에서의 역할 378

≫ 보론 9-3 379

3. NGO 382

1) NGO의 의의 382

2) NGO의 정책과정에서의 역할 382

3) NGO의 한계 383

4. 일반국민 384

5. 전문가 및 학자 385

6. 언론기관 385



제 10 장 정책의제설정 386

제 1 절 정책의제설정의 의의 및 과정 386

1. 정책의제설정의 의의 및 중요성 386

1) 정책의제설정의 의의 386

2) 정책의제설정의 중요성과 적극적 문제 탐색 386

2. 정책의제설정의 접근방법 388

1) 정책문제의 객관적 구성 388

2) 정책문제의 주관적 구성 388

3. 정책의제설정의 과정 389

1) 일반적인 과정 389

2) 다양한 정책의제설정과정 391

제 2 절 정책의제설정의 주도집단 392

1. 외부주도형 392

1) 의의 392

2) 특징 393

2. 동원형 393

1) 의의 393

2) 특징 394

3. 내부접근형 394

1) 의의 394

2) 특징 395

4. 공고화 유형 396

제 3 절 정책의제설정이론 396

1. 정책의제설정이론의 대두배경 396

2. 사이몬의 의사결정론 397

3. 체제이론 397

4. 다원론자와 엘리트론자 사이의 논쟁 398

1) 다원론 398

2) 엘리트이론(무의사결정론) 398

5. 단절된 균형 이론 402

제 4 절 정책의제설정을 좌우하는 요인 404

1. 정책의제설정을 주도하는 집단 404

1) 관련 집단의 영향력 404

2) 관련 집단의 규모 406

2. 정치적 요인 407

1) 정치체제의 구조와 운영방식 407

2) 정치이념 408

3) 정치적 사건 409

≫ 보론 10-1 410

3. 문제의 특성과 사건 411

1) 문제의 해결가능성 411

2) 문제의 중요성 411

3) 문제의 외형적 특성 412

4) 문제의 내용상 특성 412

5) 문제의 현시성과 갈등 412

6) 선례와 유행성 413

7) 극적 사건과 위기 414

4. 정부의제로의 전환 실패 415

1) 이슈 관심 주기 415

2) 정부의제로 전환되지 못하는 이유 416

제 5 절 킹돈(John W. Kingdon)의 '정책의 창' 이론 417

1. 세 가지 흐름 418

1) 문제의 흐름 418

2) 정치의 흐름 418

3) 정책의 흐름 419

2. 흐름의 '합류'와 정책의 창 419



제 11 장 정책분석 421

제 1 절 정책분석의 개관 421

1. 정책분석의 개념 421

2. 정책분석의 개념구조 422

3. 정책분석의 특성 423

1) 광범위한 분석 423

2) 계량적 기법에의 의존 424

3) 정책과정 전반에 대한 관심 424

4) 규범적 이슈에 대한 관심 424

5) 정책분석에 필요한 능력의 다차원성 424

4. 정책분석과 유사개념의 비교 425

1) 정책분석과 정책평가 425

2) 정책분석과 체제분석 425

5. 정책분석의 유형 427

1) 과학적 정책분석 427

2) 전문적 정책분석 427

3) 정치적 정책분석 428

6. 정책분석의 기법 429

1) 체제분석 429

2) 운영연구 429

3) 비용편익분석 430

4) 선형계획 430

5) 의사결정분석 430

6) 게임이론 431

7) 시뮬레이션 432

8) 대기행렬이론 432

제 2 절 정책분석에서의 윤리 432

1. 정책분석이 사회와 개인들에게 미치는 영향의 특성과 방법 432

1) 정책이 사회와 개인들에게 미치는 영향의 특성 432

2) 정책분석이 사회와 개인들에게 영향을 미치는 방법 433

2. 정책분석에 있어서의 윤리적 딜레마 434

3. 정책분석에서 요구되는 윤리 435

4. 정책분석에서의 윤리의 확보방안 435

5. 정책분석가의 역할 기대 436

1) 객관적 기술자 436

2) 고객의 대변자 437

3) 이슈 옹호자 438

제 3 절 정책분석의 과정 439

1. 정책문제의 특징 및 정의 439

1) 정책문제의 특징 440

2) 정책문제의 정의 442

3) 정책문제의 정의에서 흔히 범하는 오류 448

4) 바람직한 정책문제의 정의 449

2. 이슈여과 450

1) 이슈여과의 필요성 450

2) 이슈여과의 기준 450

3) 이슈여과의 절차 452

3. 정책목표의 설정 453

1) 정책목표의 의의 453

2) 정책목표의 원천 455

3) 정책목표들 사이의 관계 456

4) 정책목표들 사이의 조정과 우선순위 결정 457

4. 정책대안의 탐색과 개발 458

1) 정책대안의 본질 458

2) 점증적인 정책대안 탐색의 근거 459

3) 정책대안의 원천 460

5. 정책대안의 결과예측 465

1) 예측의 한계 465

2) 결과예측 기법들 466

6. 정책대안의 비교ㆍ평가 475

1) 소망성의 기준 477

2) 실현가능성의 기준 490

7. 비용편익 분석 496

1) 비용편익 분석의 의의 및 기본가정 496

2) 비용편익 분석의 절차 498

3) 비용편익 분석의 평가기준 506

4) 대안선택의 제약 요인 509

5) 비용편익분석의 한계 511

6) 비용효과 분석 511

제 4 절 정책분석(합리적ㆍ분석적 정책결정)의 한계 514

1. 분석논리와 기법상의 약점 514

2. 분석적 결정의 비용ㆍ효과 515

3. 정책결정자의 한계 516

1) 정책결정자의 능력 및 시간부족(제한된 합리성) 516

2) 잘못된 가치관이나 편견의 개입 517

3) 비난회피 동기 517

4. 조직 및 집단의 제약 518

5. 환경적 요인 519

1) 실현가능성과 정치적 반대 519

2) 매몰비용 521

6. 현상유지편향 522

7. 경로의존성 523

제 5 절 정책분석과 정치 525

1. 들어가며 525

2. 정책결정의 경제논리와 정치논리 525

1) 경제적 효과 대 정치적 동기 525

2) 선택과 집중 대 정치적 분산 526

3) 기회비용 대 매몰비용 527

3. 분석적 이념과 정치적 이념 528

1) 능률성, 형평성, 그리고 분배 528

2) 투입, 산출, 그리고 편익 529

3) 매몰비용 530



제 12 장 정책집행 531

제 1 절 정책집행의 의의 및 정책집행관의 변화 531

1. 정책집행의 의의 531

2. 정책집행관의 변화 531

제 2 절 정책결정자와 정책집행자의 관계 533

1. 고전적 기술관료형 533

2. 지시적 위임형 534

3. 협상형 534

4. 재량적 실험형 534

5. 관료적 기업가형 535

제 3 절 정책집행 연구의 접근방법 535

1. 하향적 접근방법 535

2. 상향적 접근방법 536

3. 통합적 접근방법 538

제 4 절 정책집행에 영향을 미치는 요인 538

1. 정책의 유형 538

1) 배분정책 538

2) 경쟁적 규제정책 539

3) 보호적 규제정책 539

4) 재분배정책 539

2. 사업계획의 성격 540

3. 정책목표의 성격 540

4. 정책목표와 정책수단 사이의 관계 540

5. 집행주체 541

6. 정책대상집단 541

7. 정책혜택의 유형 542

8. 환경적 요인 542

제 5 절 정책집행에서의 순응과 불응 543

1. 순응의 의의 및 중요성 543

1) 순응의 의의 543

2) 순응의 중요성 543

2. 순응의 주체 544

1) 공식 정책집행자 544

2) 중간매개집단 545

3) 정책대상집단 546

3. 불응의 원인 546

1) 불명확한 의사전달에 기인한 불응 546

2) 부족한 자원에 기인한 불응 547

3) 정책에 대한 회의에 기인한 불응 547

4) 순응에 수반하는 부담에 기인한 불응 547

5) 권위에 대한 불신에 기인한 불응 547

6) 기타 원인 548

4. 순응확보방안 548

1) 도덕적 설득 548

2) 유인 또는 보상 549

3) 처벌 또는 강압 549

제 6 절 정책집행에서 일선관료의 재량과 적응적 집행 550

1. 집행현장의 중요성 550

2. 정책집행에서의 재량 550

1) 재량의 의의 550

2) 재량의 유형 551

3) 집행담당자의 재량권 강화의 필요성 552

3. 립스키의 일선집행관료이론 553

1) 일선관료의 의의 553

2) 일선관료의 업무환경 554

3) 적응 메커니즘의 개발 554

4) 고정관념의 영향 555

5) 일선관료제이론의 공과(功過) 556

4. 적응적 집행(상황론적 집행) 557

1) 거시적 집행구조 557

2) 미시적 집행구조 557



제 13 장 정책평가 559

제 1 절 정책평가의 개관 559

1. 정책평가의 의의 및 성격 559

1) 정책평가의 개념 559

2) 유사개념 560

3) 정책평가의 목적 561

4) 정책평가의 성격 562

2. 정책평가의 다양한 방법들 563

1) 형성적 평가 564

2) 프로그램 모니터링 564

3) 정책영향평가 565

4) 프로그램 전략평가 565

5) 능률성 평가 565

6) 적합성 평가 566

7) 내부평가 566

8) 메타평가 567

9) 발전적 평가 567

3. 정책평가의 기준 567

1) 공익성 568

2) 효과성 568

3) 능률성 568

4) 생산성 568

5) 적절성 569

6) 형평성 569

7) 대응성 569

8) 적합성 569

9) 정당성 569

4. 정책평가의 절차 570

1) 목표의 규명 570

2) 기준의 설정 570

3) 인과모형의 작성 571

4) 연구설계 571

5) 자료의 수집 및 분석 571

제 2 절 정책평가의 제약 요인 572

1. 정책목표를 둘러싼 불확실성 572

2. 인과관계를 판단하는 데 따르는 어려움 572

3. 정책 영향의 확산 572

4. 자료 수집의 어려움 573

5. 관료들의 저항 573

6. 제한된 시계 574

7. 평가결과의 미흡한 활용 575

제 3 절 정책평가의 방법 576

1. 인과적 추론의 조건 576

2. 실험설계의 논리 577

3. 정책평가의 타당성 579

1) 내적 타당성 579

2) 외적 타당성 580

4. 정책실험 582

1) 진실험설계 582

2) 준실험설계 584

제 4 절 성과관리와 정책평가 586

1. 성과관리 586

1) 성과관리의 의의 586

2) 성과관리의 목적 587

2. 성과관리를 위한 평가 588

1) 성과관리를 위한 평가의 의의 588

2) 성과관리를 위한 평가의 구성 요소 589



제 14 장 정책변동 590

제 1 절 정책변동의 의의 590

제 2 절 긍정적ㆍ부정적 환류의 고리 591

1. 긍정적 환류 효과 591

2. 부정적 환류 효과 594

제 3 절 정책변동의 유형 596

1. 호그우드와 피터스의 정책변동 유형 596

1) 정책혁신 596

2) 정책유지 596

3) 정책승계 597

4) 정책종결 597

2. 해커의 정책변동 유형 598

3. 마호니와 셀린의 정책변동 유형 601

제 4 절 정책변동의 저항과 극복 방안 603

1. 정책변동의 저항 603

1) 담당조직의 저항 603

2) 정책수혜집단의 저항과 정치적 연합 603

3) 정치적 부담 604

4) 정책변동의 불합리성 604

2. 저항의 극복방안 604

1) 동태적 전략 604

2) 제도적 전략 605

주석 606



참고문헌 628

1. 국내문헌 628

2. 국외문헌 638

찾아보기 666

김행범 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 부산대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 공공선택론, 정책론, 예산론 자유주의 등이다.