통일독일의 국토개발과 한반도 국토전략

통일의 성과와 남겨진 과제

통일 이후 동독지역은 몸집은 줄어들었지만, 더 스마트한 지역으로 변모하였다. 동독지역의 전체 인구는 통일 직전인 1989년 1,661만 명에서 2023년 1,260만 명으로 401만 명(약 24%) 감소하였다. 반면에, 서독지역은 유입 인구로 전체 인구가 약 10% 증가하였다. 동독지역 인구감소 원인 가운데 서독지역으로의 이주에 의한 감소가 1/3을 차지하였고 고령화와 저출산에 따른 인구감소가 나머지를 차지하였다. 통일 이후 동서독 간의 경제력 격차는 크게 줄어들어서 2019년 이후 동독지역 주민 1인당 월 소득은 서독 주민의 85%에 도달했고, 소비수준은 90%에 이르렀다.
통일 이후 동독지역에서 추진된 국토개발정책의 가장 커다란 성과로 볼 수 있는 것이 바로 주거환경과 교통인프라의 개선이었다. 통일 초기 5년간 교통, 통신 그리고 기타 기반 시설 부문에 약 1,300억 마르크(65조 원)가 투자되었는데, 이러한 대규모 공공투자를 통해 동독지역의 주거와 인프라 수준은 크게 향상되었다. 통일 이후 동독지역의 대기, 수질 등 환경도 크게 개선되었다. 독일통일 후 동독지역 주민들이 서독지역으로 이주했던 주요 원인 가운데 하나가 열악한 동독지역의 주거환경이었다. 역설적으로 대규모 투자가 진행된 이후 동독지역 주민들의 생활 만족도가 가장 높았던 것 가운데 하나도 주택 등 주거환경의 개선이었다고 한다. 이처럼 주거환경의 개선은 통일의 성패를 좌우할 수 있는 중요한 과제 가운데 하나이다.
하지만 통일 35년이 지나고 있는 현시점에도 동독지역은 여러 문제를 안고 있다. 대표적인 것으로 지역 간, 계층 간 불균형 문제와 도시 난개발 문제를 들 수 있다. 이 외에도 인프라와 통일 수도 등에서 공공투자의 비효율 문제도 주요 과제로 지적되고 있다. 특히 통일 초기 인구감소가 예상되는 동독지역에서 주택의 개보수와 신규 공급이 과다하게 진행되어 2000년대 초반에 100만 호에 이르는 빈집이 발생하게 한 것은 가장 치명적인 공공투자 실패 사례가 되고 있다. 1996년부터 2001년 사이에 동독지역에서 주택 수가 7% 증가하였지만 같은 기간 가구 수의 증가는 3%에 불과하였다. 통일 이후 시행한 토지소유권의 반환 우선 원칙은 일자리창출과 경제 재건에 필요한 투자를 저해하는 요인으로 작용하였을 뿐만 아니라 도심지역의 토지소유권 분쟁을 피하고자 도시 외곽에서 난개발이 발생하는 부작용도 야기하였다.
통일 독일의 국토개발 과정을 살펴보면서 우리가 주목해야 할 가장 큰 교훈 가운데 하나는 바로 지나친 정치 논리의 극복이다. 인구가 감소할 지역에서 정치적 고려로 과다한 주택이 공급되는 문제들은 지속가능한 한반도의 국토발전 측면에서 반드시 경계해야 할 대목이다. 통일 수도의 경우에 본과 베를린에 연방정부가 분할 배치된 것도 커다란 실수로 지적받고 있다.

통일시대의 한반도 국토전략

통일 한반도는 어떠한 국토발전을 지향해야 할 것인가 하는 물음에 대해 이 책에서는 통일 독일의 국토개발 경험과 시사점 그리고 대내외 여건 변화 등을 종합해서 포용적 국토 균형발전, 지속가능하고 혁신적인 국토발전, 동북아시아 공동 번영을 지향하는 열린 국토발전 등 세 가지 목표를 제시하고 있다. 지속가능발전과 혁신기술이라는 목표와 수단을 적절히 국토정책에 반영하는 것이 북한 개발에 있어서 중요하다. 이 책에서는 인구, 기후, 기술변화 등 여건 변화를 고려한 국토개발 등 10가지 국토전략을 제시하고 있다. 통일수도의 경우 독일과 같은 부처의 분할은 지양하고 정부와 의회의 소재지를 분리하지는 않는 것도 중요하다. 통일을 통해 독일은 비로소 5억 2,000만 명의 유럽과 연결되었는데, 통일 한반도도 15억 5,000만 명의 동북아시아와 지속가능한 선순환 발전이 가능하도록 국토개발을 추진하는 것이 필요하다.
통일 후 북한지역에서는 동독지역의 경우처럼 고령화와 저출산에 따른 인구감소가 주요 문제로 제기될 가능성이 높다. 평양 등 일부 대도시를 제외하고는 대부분 도시에서 인구감소가 나타날 가능성이 높다. 이에 대한 대비가 가장 중요하다. 통일 이후 북한지역의 국토개발 과정에서 통일 후 추진할 토지와 부동산의 사유화는 북한 주민들의 주거 안정성 보장과 신속한 주거환경 개선이라는 두 마리 토끼를 동시에 잡아야 하는 어려운 과제가 될 것이다. 이에 대한 제도적 준비를 지금부터 차분하고 신중하게 추진할 필요가 있다. 통일 후 북한지역 주민들의 대규모 남하를 방지하기 위해서 북한지역의 주거환경을 개선하고 관련 일자리를 제공하는 것은 통일 직후 시급히 추진해야 할 과제 가운데 하나이다.
통일 후 북한지역의 인프라 개발에 있어서는 두 가지 과제가 동시에 제기될 것으로 예상된다. 하나는 기존 인프라를 최대한 효율적으로 활용하는 것이고 다른 하나는 첨단 인프라를 새롭게 구축하는 것이다. 교통인프라의 경우 독일의 경우처럼 우리도 첨단기술을 기반으로 '(가칭)통일한반도교통프로젝트'를 준비할 필요가 있다. 친환경적인 국토개발을 위해 북한지역에서의 각종 개발계획 수립 시 지속가능발전목표(SDGs)를 반영하는 것도 필요하다.

통일 준비

독일의 통일이 가능했던 것은 무엇보다도 동독 주민들이 서독과 한 나라를 이루고 싶어 했기 때문이다. 서독 체제가 동독 체제보다 더 나은 체제라는 것을 동독 주민들이 분명하게 인식하고 그들의 미래를 서독에서 찾을 수 있다는 확신이 있었다. 우리에게 가장 중요한 통일 준비는 우리 한국이 믿을 만하고 살고 싶은 곳이라는 인식을 북한 주민들이 같아지는 것이다. 우리 국토를 살고 싶은 곳으로 만드는 것이 최선의 통일 준비이다.
북한 주민들이 우리에 대한 신뢰를 갖도록 다양한 민간교류를 진행하는 것도 중요한 통일 준비 가운데 하나이다. 분단 기간 이루어진 동서독 도시 자매결연이 중요한 의미를 지닌 것은 단순히 도시정부간의 친선 교류 플랫폼을 만든 것 자체보다도 그러한 플랫폼 안에서 다양한 내용의 교류를 지속해 왔다는 것이다. 우리도 도시 자매결연 등을 통해 이러한 사회문화 분야의 교류 경험을 더욱 넓혀가는 노력을 하는 것이 통일 기반 조성에 큰 도움이 될 것이다.

발간사 / 추천사
제1장 | 한반도 통일 준비와 독일통일

제2장 | 동독 체제와 동서독 교류
분단 기간 사회주의 동독의 국토발전 과정 | 동서독 간 교류의 의미
동서독 간 교류의 진행 과정 | 동서독 도시교류 협력 | 정책적 시사점

제3장 | 통일 당시 동독지역 실태
독일의 통일 과정 | 통일 당시 동독지역 국토 실태
통일 당시 동독지역 국토개발의 주요 과제 | 정책적 시사점

제4장 | 동독지역 국토개발을 위한 연방정부 정책
독일 연방정부가 지향한 통일의 목표 |
통일 과정(1989-1990)에서 결정된 주요 국토정책 기조
동독지역 국토개발을 위한 연방정부의 주요 정책
주요 정책 1. 지역균형개발을 위한 국토정책
주요 정책 2. 지역경제 활성화를 위한 산업입지정책
주요 정책 3. 경제활동 기반 구축을 위한 인프라 개발 정책
주요 정책 4. 시장경제의 기틀을 마련하는 부동산 사유화와 주택정책
주요 정책 5. 주거환경개선을 위한 도시개발 및 환경정책
동독지역 국토개발 관련 공공투자의 규모
동독지역 국토개발의 재원 조달 | 정책적 시사점

제5장 | 통일수도 이전
통일수도 결정 및 이전 추진 경과
통일수도 이전의 영향 | 정책적 시사점

제6장 | 통일 독일 국토개발의 성과와 과제
통일 이후 동독지역의 변화 | 통일 국토개발의 주요 성과
통일에 따른 부가적 편익 | 남겨진 과제들

제7장 | 통일 독일 국토개발의 시사점
통일 이전 동서독 교류 협력의 시사점
통일 이후 국토개발의 시사점

제8장 | 통일에 대비한 우리의 국토전략
통일 시나리오 검토 | 통일 한반도의 국토발전 목표
통일에 대 비한 국토전략 | 단계별 실천 과제
우리의 통일 준비 | 맺음말
주석 / 참고문헌

통일한반도건설전략연구소 이상준 한미글로벌 통일한반도건설전략연구소 소장
김민아 국토연구원 부연구위원

한미글로벌은 지난 2020년 통일한반도건설전략연구소를 설립하여 북한과 통일 관련 자료를 꾸준히 수집하고 분석하여 통일에 따른 건설산업의 북한 진출 전략을 수립해 왔다. 또한 '통일한반도 개발구상과 건설산업전략'(2022), '통일을 대비한 북한 도시개발 구상'(2024) 등 관련 전문 도서를 발간하기도 했다. 통일한반도건설전략연구소는 매월 1회 '한반도 이슈 브리프'도 발간하고 있다.