자민당 정권의 정책 변경 메커니즘(아연동북아 총서 15)

『자민당 정권의 정책 변경 메커니즘: 일반 유권자와 지지층 대응의 두 가지 역학』



최근 몇 년 간 일본에서는 두 번의 정권 교체가 일어났다. 1993년 자민당의 정권 이탈과는 달리, 정권 교체가 일반화된 시대에 들어섰다. 그러나 민주당 정권의 실패, 호조를 보이는 듯 여기지는 자민당 아베 정권도 견고하지는 못하다. '개혁'이라는 용어도 더 이상 선거에서 효과를 발휘하지 못한다. 이처럼 정권 교체의 시대를 맞이한 일본은, 동시에 정치적 혼돈과 유권자에게 제시할 정책적 비전을 고심하고 있다. 정치의 모습을 있는 그대로 바라보는 것은 어려운 일이다. 하지만 원점에 서서 현재를 파악해 보면 새로운 미래를 구상할 수 있는 힘이 생긴다. 이 책은 1980년대 말까지 지속된 자민당 일당우위 체제를 대상으로 일본정치의 큰 조류를 되돌아봄으로써, 일본정치의 과거-현재-미래를 잇는 변화의 근간을 제시한다.



그렇다면 변화를 어떻게 바라볼 것인가. 다른 민주주의 국가와 마찬가지로 일본 또한 대내외적 환경 변화에서 자유로울 수 없었다. 그럼에도 불구하고 자민당이 다수 유권자의 지지를 지속적으로 획득하고 장기 집권에 성공한 것은 명백한 사실이다. 그런 의미에서 자민당 일당우위 체제의 핵심은 자민당의 유권자 대응 방식에 있다. 이 책의 핵심 개념은 '변화'와 '대응'이다. 변화하는 사회를 정치가 어떻게 반영했는가, 어떠한 방식으로 사회적 요구를 선택, 취합했는가에 초점을 두고 자민당 일당우위 체제를 되돌아보는 작업이다. 그러나 정치ㆍ사회적 역학은 시기에 따라 다르며 누가 어떻게 정치적 효과를 행사하느냐에 따라 달라진다. 이에 자민당 내부의 다양한 정치세력의 인식과 행동에 초점을 두고 자민당 정치의 대응을 파악함으로써 일당우위 체제 속에서 나타난 다이너미즘을 분석하고 있다.



이 책은 자민당 장기 집권을 안정적인 체제로 규정하지 않는다. 자민당 정치의 불안정성에 초점을 두고 전후 일본정치를 재조명하고 있다. 자민당 정치를 회고적으로 보면 정권이 지속된다는 보장은 없었다. 이것이 '특정 시점'을 거치면서 장기적으로 지속될 것이라는 인식이 보편화되는 과정을 밟은 것이다. 자민당 정치는 세 번의 전환점을 거쳤다. 첫 번째는 기시, 이케다 정권을 거치는 가운데 정권의 내구성을 형성하기 시작한 1955년 이후 1960년대 초반까지의 시기이다. 장기 집권이 통설로 여겨지지 않았던 시기에 자민당이 모색한 정권 유지 전략은 정권의 초석을 확립했기 때문이다. 두 번째는 야당의 당세 확대와 더불어 자민당의 정권 유지가 불투명해진 1970년대 보수ㆍ혁신 백중기이다. 자민당은 고도 경제성장 이후 변화하는 사회적 요구에 대응하지 않을 수 없었다. 야당의 당세 확대와 파벌정치로 점철되는 가운데, 자민당은 자기 변화의 시기를 거치게 된다. 세 번째는 1980년대이다. 필자는 이 시기를 자민당 정권의 존속과 붕괴를 잇는 중요한 시기로 보고 있다. 일반적으로 1980년대는 자민당 정치의 절정기라 불리지만, 자민당 장기 집권이 완성된 시기이자 역으로 사회적 변화에 대한 대응 메커니즘이 무너지기 시작한 때이다. 재정적자와 세제개혁, 그리고 복지정책 수정 등 일본정치의 과제는 현재까지 이어지고 있다. 1980년대에 나타난 정치사회적 변화와 당시 자민당의 대응에는 1990년대 자민당의 정권 이탈, 나아가 2009년 정권 교체, 그리고 현재 일본정치로 이어지는 복선이 깔려 있다.



논의는 일당우위 체제에 국한되지 않는다. 필자는 동일한 관점에서 자민당 정권의 붕괴와 현재의 불안정성을 바라보고 그에 대한 논리적 해명을 제시하고자 하였다. 결과적으로, 자민당 정치는 당내 정치가들의 경쟁을 통한 정책 아이디어 제시와 간접적인 민의 집약 기능에 의존하고 있었다. 당내 경쟁의 둔화가 민의 반영 기능의 쇠퇴로 이어지면서 자민당은 사회적 변화에 대한 대응력을 상실하게 된 것이다.



아울러 이 책은 현재 일본 정당정치의 난항에 대한 방향성을 시사한다. 특히 주목되는 것은, 당내 민주주의와 정치가의 역할에 대한 물음이다. 현재 일본정치 속에서 유권자ㆍ정당 관계는 수상 및 정치 리더의 영향력에 의해 크게 좌우된다. 정치 주도가 중요한 정치 과제의 하나로 자리매김하면서 수상의 리더십이 강조되고 있다. 그리나 강한 리더십을 추종하는 정치는 한편으로 당내 민주주의와 대립되는 상황을 연출하기도 한다. 1990년대 이후 급변하는 대내외 환경 변화 속에서 일본은 민첩한 대응이 가능한 정치를 추구해 왔다. 정치 주도, 정책 중심의 정당 간 경쟁, 유권자의 정권 선택이 가능한 체제가 바로 그것이라면, 글에서 전개한 당 지도부의 리더십과 당내 비판은 사회 변화에 대응하는 정당, 그리고 정치가의 역할에 대한 함의를 제공한다.

아연동북아총서 발간에 부쳐 10



머리말 12



1장 서론: 자민당의 비상시형 정책 변경 17

1. 일본 정치 과정의 재분석 18

2. 비상시형 정책 변경 메커니즘 23



2장 자민당 정책 변경 대체 모델 34

1. 정당의 정책에 관한 이론 검토 34

2. 대체 모델과 시나리오 40



3장 자민당의 정책적 초기치 설정 60

1. 당내 그룹의 형성 61

2. 지지층ㆍ지지단체의 형성 66

3. 참의원 전국구 사례를 통해서 본 당내 역학과 지지기반 설정 77

4. 정책적 초기치 설정 81

5. 소결: 정책적 초기치 설정과 민주당계의 영향력 90



4장【사례 연구 1】1960년대 초 이케다 정권기: 당내 그룹의 정책 성향 수렴과 경제성장 정책 92

1. 지지조달 전략으로 본 배증계획 94

2. 당내 그룹의 전략적 협력과 정책 타협 100

3. 총재파의 권력기반 확대 전략과 배증계획의 행방 107

4. 당내 역학구도 동요와 정책 수정 120

5. 소결: 경제성장 정책의 방향성 수렴 126



5장【사례 연구 2】1972~76년 다나카ㆍ미키 정권기: 반대세력의 영향력과 이익배분형 정책의 정착 130

1. 개조론의 비전과 다나카파의 승리 131

2. 개조론의 궤도 수정과 야당 견제 141

3. 미키 정권의 일반 유권자 대응 149

4. 정책적 U턴과 이익배분형 정책 158

5. 소결: 반대세력의 영향력과 이익배분형 정책 164



6장【사례 연구 3】1980년대 스즈키ㆍ나카소네 정권기: 재정재건ㆍ행정개혁과 당내 경쟁의 변화 167

1. 당내 경쟁과 재정재건의 방향 설정 168

2. 총재파의 권력기반 강화 전략과 지지구조 전환 178

3. 참의원 선거를 통해서 본 고정지지층 대응전략 185

4. 소결: 당내 경쟁의 변용과 정치개혁의 한계 196



7장 결론: 당내 경쟁과 정책 변경의 다이너미즘 200

1. 비상시형 정책 변경 모델의 유효성 200

2. 정책 변경 메커니즘과 장기 집권 218

3. 자민당 일당우위 체제의 정치 과정 225

4. 함의 및 일본 정치 과정의 과제 234



참고문헌 243



영문초록 257



권말부록 260

Ⅰ. 중의원 선거결과(1958~2012년) 262

Ⅱ. 참의원 선거결과(1956~2013년) 264

Ⅲ. 자민당 지지단체 일람 268

Ⅳ. 선거공약 코딩 270



찾아보기 274

이주경 저자 이주경(李柱卿)은

부산대학교 한국민족문화연구소 전임연구원(현)

호세(法政)대학 정치학 박사(2011)



"일본 자민당의 비상시형 정책변경." 『한국정치학회보』(2012)

"結?初期にみる自民?の政策形成." 『Review of Law and Political Science』 (2012)

"自民?政?の終焉をめぐって: 選?公約からみた自民?の政策?化を手がかりに." 『日本?究論叢』 (2011).

"自民?政?の??成長政策の定着をめぐって."　『日本?究』 (2011)

"日·韓における選?制度と政?システム."『통일논총』(2008)