당신을 위한 법은 없다
범죄 유발성 형법과 법의 유통 권력자들
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대한민국 입법의 현실을 파헤치다!
범죄 유발성 형법과 법의 유통 권력자들『당신을 위한 법은 없다』. 30년 동안 법을 공부하고 가르친 대학교수 박영규와 대법원 재판연구관, 국회 법제실을 거치며 판결과 입법 경험을 쌓은 젊은 법학자 류여해가 만나 상식과 원칙을 왜곡하는 대한민국 법의 현실을 고발한다. 대한민국 입법의 부실함 속에서 법이 어떻게 선량한 시민을 범죄자로 만들고 불이익을 끼치는지, 현실과는 반대로 향하는 법에 의해 어떻게 우리의 내일이 위협당하고 있는지, 또 부실한 입법 시스템 속에서 기득권층이 어떻게 법을 ‘사유화’해가고 있는지를 살펴본다. 이를 통해 이법과 사법, 행정에 두루 퍼진 ‘파행’과 ‘악습’을 짚어내고, 우리 사회의 환부를 드러냈다. 악법도 법이 될 수밖에 없는 법치국가의 현실 속에서, 우리 시민들이 자신의 권리를 지키기 위해 무엇을 해야 하는지를 알려준다.
범죄 유발성 형법과 법의 유통 권력자들『당신을 위한 법은 없다』. 30년 동안 법을 공부하고 가르친 대학교수 박영규와 대법원 재판연구관, 국회 법제실을 거치며 판결과 입법 경험을 쌓은 젊은 법학자 류여해가 만나 상식과 원칙을 왜곡하는 대한민국 법의 현실을 고발한다. 대한민국 입법의 부실함 속에서 법이 어떻게 선량한 시민을 범죄자로 만들고 불이익을 끼치는지, 현실과는 반대로 향하는 법에 의해 어떻게 우리의 내일이 위협당하고 있는지, 또 부실한 입법 시스템 속에서 기득권층이 어떻게 법을 ‘사유화’해가고 있는지를 살펴본다. 이를 통해 이법과 사법, 행정에 두루 퍼진 ‘파행’과 ‘악습’을 짚어내고, 우리 사회의 환부를 드러냈다. 악법도 법이 될 수밖에 없는 법치국가의 현실 속에서, 우리 시민들이 자신의 권리를 지키기 위해 무엇을 해야 하는지를 알려준다.
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출판사 리뷰
출판사 리뷰
상식과 원칙이 사라진 대한민국 법의 불편한 진실
"1%는 악법을 만들고, 99%는 준법을 강요당한다."
30년 동안 법을 공부하고 가르친 대학교수와, 대법원 재판연구관, 국회 법제실을 거치며 판결과 입법 경험을 쌓은 젊은 법학자가 만나 상식과 원칙을 왜곡하는 대한민국 법의 현실을 고발한다. 국회와 입법 지원 조직인 국회사무처 법제실의 직무유기로 인해 대한민국 법률 시스템은 제 기능을 하지 못하고 있고, 로펌을 중심으로 뭉친 퇴직 관료들과 법조인, 정치인들은 삼권분립의 대원칙을 무너뜨리며 기득권층의 독점적 이익을 보호하고 확대하는 악법이 만들어지도록 영향력과 압력을 가한다. 과거의 독재자들은 권력을 유지하기 위해 악법을 만들었으나, 오늘날의 소수 기득권자들은 경제권을 장악하기 위해 악법을 만들고 있다. 이러한 이상 기류를 포착한 저자들은 입법과 사법, 행정에 두루 퍼진 '파행'과 '악습'을 고발함으로써 우리 사회의 환부를 도려내는 작업을 시도한다.
>> 저자의 한마디
어떤 사회의 건강함을 진단하는 척도는 공직자들의 청렴 정도, 교육의 질, 정치의 공정함, 부의 균등한 분배 등 여러 가지가 있다. 나는 여기에 법의 성숙도를 추가하고 싶다. 왜냐하면 어떤 법이 만들어지고 있는가를 통해서도 그 사회의 건강함을 판단할 수 있기 때문이다. 이 법의 성숙도라는 척도로 우리 사회의 건강함을 진단하면 과연 100점 만점에 몇 점의 점수를 받을 수 있을까? 감히 말하건대, 그리 좋은 점수는 받지 못할 것이다. 그만큼 우리나라에는 잘못된 법이 많다. 이것은 근본적으로 법의 체계가 잘못된 것에서도 기인하지만, 더 큰 원인은 법을 만드는 사람들이 때때로 법의 원칙과 상식을 파괴하고 있기 때문이다. 이렇게 법의 원칙과 상식을 파괴함으로써 그들은 도대체 무엇을 기대하는 걸까?
_<책을 시작하며>, 박영규
한 가지 안타까운 것은 이 책에 쓴 내용들이 내가 보고 듣고 체험한 것들의 1%에 불과하다는 사실이다. 책에 담지 못하고 이야기하지 못한 99%의 이야기가 아직도 내 가슴을 누르고 있기에 나는 시원함보다는 답답한 마음이 더욱 크다. 하지만 내가 시작했으니, 누군가가 바통을 이어 받아 더욱 힘차게 달려줄 것이라 믿는다.
_<책을 마치며>, 류여해
>> 추천의 말
법학 교수로 30년 이상 한 길만 걸어온 박영규 교수와 대법원에서 재판연구관을, 국회에서 법제관을 지낸 경험을 가진 젊은 법학자 류여해 박사가 놀라운 결과물을 탄생시켰다. 날카로운 비판과 분석이 흥미롭다.
_임채진 (변호사, 전 검찰총장)
법을 만드는 사람들은 스스로 옳다고 믿는 소신을 법에 반영하려 하지만, 절대다수의 행복에 역행하는 소신이란 결국 강자의 논리를 포장하는 명분일 따름이다. 무엇이 더 큰 행복을 만드는 길인지, 새삼 고민에 빠졌다.
_박상은 (국회의원)
법이 어떻게 인간의 행복에 기여할 수 있는지 고민해왔다. 합의의 산물이라는 법이 때로는 갈등의 불씨가 되기도 하니 말이다. 법은 모든 국민을 위한 것이어야 한다는 이 책의 대원칙이 법을 만들고 집행하는 이들의 심장에 명중하기를 바란다.
_오영근 (한양대학교 교수, 법학전문대학원 원장)
입법과 사법, 행정을 통째로 관통하는 우리나라 법의 현실을 적나라하게 보여준다. 이 '법의 현실'이 곧 우리의 현실이다. 이 책이 국민과 법을 소통하게 만드는 징검다리가 되어줄 것으로 믿는다.
_이상인 (변호사, KBS 이사)
30년 경력의 법학교수와
대법원 재판연구관, 국회 법제관을 지낸 법학자가
대한민국 법의 진실을 파헤치다!
1. 입법 선진화를 위해 반드시 짚고 넘어가야 할 집단, 국회
"대한민국 법의 현실을 고발하고
국회의 입법 시스템을 해부하는 문제작 출간"
이 책의 공동저자 중 한 사람인 법학박사 류여해는 독일 유학을 마치고 돌아온 2007년부터 대법원 재판연구관으로 일하며 대법관들의 판결을 도왔다. 재판연구관으로 일하면서 우리나라 법률체계에 문제점이 많다는 사실을 목격한 그는 1년 8개월 뒤, 법을 제대로 만들고 싶다는 사명감을 갖고 국회사무처 법제실로 자리를 옮겼다. 원대한 꿈을 안고 입법 업무를 시작했지만, 현실은 그가 생각했던 것과는 완전히 딴판이었다. 국회의원들은 국민의 일상에 직접적인 영향을 미치는 법을 만들면서도 진지한 고민을 전혀 하지 않았다. 국회의원들을 도와서 입법에 관한 실무를 담당하고 있는 국회사무처의 법제실은 방만한 조직 운영, 구성원들의 전문성과 의식 부족으로 법안 공해가 남발되는 데 일조하고 있었다. 한마디로 대한민국의 입법 시스템은 총체적 부실에 흔들리고 있었다.
이 책은 대법원 재판연구관과 국회 법제실을 거친 젊은 법학자와 30년 동안 강단에서 법을 가르친 법학교수가, 우리나라의 입법 현실을 진단하겠다는 각오로 의기투합하여 만든 문제작이다. 대한민국 입법의 부실함 속에서 법이 어떻게 선량한 시민을 범죄자로 만들고 불이익을 끼치는지, 현실과는 반대로 향하는 법에 의해 어떻게 우리의 내일이 위협당하고 있는지, 또 부실한 입법 시스템 속에서 기득권층이 어떻게 법을 '사유화'해가고 있는지 고발한다. 악법도 법이 될 수밖에 없는 법치국가의 현실 속에서, 우리 시민들이 자신의 권리를 지키기 위해 무엇을 해야 하는지를 이 책을 통해 생각해볼 수 있을 것이다.
2. 법치국가 대한민국에서 벌어지고 있는 합법의 폭력들
"그들은 버젓이 다수 약자의 권리를 침해하고도
그것이 합법이기에 아무런 문제가 없다고 말하고 있다!"
특별법 남발과 법률 오남용
원래 법은 「헌법」과 「형법」, 「민법」 이 세 가지 기본법으로부터 파생되었다. 시대의 흐름과 환경의 변화 속에서 기본법만으로는 다스릴 수 없는 특별한 상황들에 대처하기 위해 수많은 법률들이 만들어지면서 오늘날(2012년 3월 31일 기준)에 이르러 우리나라에는 모두 1,230개의 법이 존재하게 되었다. 하위 법령까지 포함하면 4,148개나 된다. 각 시도의 조례는 제외한 수치다.
문제는 이렇게 기하급수적으로 법률이 늘어나면서 같은 사안에 대해 서로 다른 법률을 적용할 경우, 양형과 처벌 수준이 현격히 달라진다는 점이다. '화폐 위조'의 경우, 「형법」을 적용하면 '무기 또는 2년 이상의 징역'에 처해지지만, 특별법인 「특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률」을 적용하면, '사형, 무기 또는 5년 이상의 징역'에 처해지게 된다. '특별법'이 남발되다 보니, 같은 범죄에 대해서 검사가 어떤 법을 적용하여 기소하느냐에 따라 어떤 경우에는 '무죄'나 '특별 사면' 대상이 되고, 어떤 경우에는 가혹할 만큼 높은 형량으로 인해 한 사람을 완전히 사회적으로 매장시킬 수도 있다. 이처럼 검찰의 재량권이 강화되면서 법의 형평성이 무너지고 있다. 따라서 사회 기득권층에게는 '솜방망이 처벌'로 일관하고, 정치적으로 예민한 사건에 대해서는 없는 죄를 '생산'하기도 하는 사법 불균형이 심각한 상태에 처한 것이다.
혼란스러운 법체계가 군림하는 공권력을 만들다
일제강점기에 조선에 대한 식민체제를 유지하고 우리 민족의 일상에 개입하는 것을 합법화하기 위해 일본이 도입한 '경찰범처벌령'은 별다른 여과장치 없이 「경범죄처벌법」으로 오늘날까지 그대로 계승되고 있다. 「경범죄처벌법」에서 규정한 질서 위반행위들은 이미 「질서위반행위규제법」, 「공물관리법」, 각 시도의 조례에 의해 단속을 하고 있는 것들이어서 전과기록이 남지 않는 과태료를 부과하는 행정처벌이 얼마든지 가능하다. 그런데 「경범죄처벌법」은 경찰의 마음먹기에 따라 단순 범법행위를 저지른 시민을 형사범죄자로 만들 수 있는 빌미를 제공하고 있다.
우리나라의 「경범죄처벌법」은 법 적용의 기준을 너무 낮게 잡고는 그것을 처벌할 것인지 말 것인지의 재량권을 경찰에게 일임하는 형태를 취하고 있다. '법이 이렇기 때문에 너희들 죄다 범칙금을 내야 되고 범법자가 될 수 있지만 우리가 봐주는 거야.'
우리나라의 「경범죄처벌법」이 딱 이 모양이다. 국민이 법 앞에서 당당할 때 공권력은 원래의 취지와 목적을 달성할 수 있다. 과도한 법적 재량권은 공권력의 변질을 초래한다. 현재 「경범죄처벌법」의 모양새는 성인 국민 모두가 잠정적인 범법자가 될 수 있는 가능성을 열어놓고는 국가가 아량을 베푸는 형태로 만들어져 있다. 이렇게 해서는 절대 국민이 법 앞에서 당당할 수 없다.
현실을 반영하지 않은 법
장기적인 관점에서 미래를 구상하지 않고, 시민들의 일상과 현실을 고려하지 않은 법률들도 문제다. 특히 의료 관련 특별법인 「의료사고 피해구제 및 분쟁조정 등에 관한 법률」과 '응당법'이라고 불리는 「응급의료에 관한 법률」은 의료 공급자에게 과도한 책임을 지움으로써 수련의들이, 의료사고가 빈번한 외과, 흉부외과, 산부인과를 기피하는 현상을 부추기고 있다. 실제로 2007년 1,011곳이던 분만 산부인과는 2011년 현재 763곳으로 줄어들었고, 2012년 8월 현재 전국적으로 분만 산부인과가 전혀 없는 시군구는 54개 지역이나 된다. 이들 지역의 임신부들은 진료를 받기 위해 매번 지방으로 원정을 가야 하는 실정이다. 의료 현실이 열악한 가운데 정부와 국회가 구상한 의료 관련 법안들은 의료 공급자의 일방적인 희생을 요구함으로써 장기적인 관점에서 오히려 의료 부실 국가를 만들고 있다.
로펌 중심의 법 비즈니스에 의해 삼권분립의 원칙이 해체되다
이처럼 부실한 법률체계 속에서 대형 로펌들을 중심으로 전직 관료와 정치인들이 뭉치면서 '삼권분립 해체'라는 위험한 작업이 진행되고 있다. 기업규제 업무를 담당하던 공정거래위원회의 간부 공직자가 로펌으로 자리를 옮겨서는 기업과 이익집단을 위해 기업규제를 해소하는 업무를 진행하며 현직 공직자들에게 압력을 가하는 식이다.
이미 2000년대 중반부터 기업규제 완화, 인ㆍ허가 조건 완화 등을 목적으로 법률 관련 로비 활동을 해온 로펌들은 2000년대 후반부터 입법과 사법, 행정을 아우르는 입법 컨설팅은 물론 법률안 개정 및 폐지를 위해 헌법소원 전담팀을 구성하는 등 입법에 관한 사업 영역을 점점 확대하고 있다. 이런 상황 속에서 전직 판사ㆍ검사ㆍ국회의원ㆍ행정관료 등, 입법, 사법, 행정의 요인들이 퇴직 후 로펌에 가세하면서 삼권분립의 대원칙마저 흔들리고 있다. 예전의 독재자들은 권력을 유지할 목적으로 악법을 만들었지만, 이들 로펌들과 기득권층은 경제권을 장악할 목적으로 악법을 만들고 있다.
3. 지금 국회에서는 어떤 일이 벌어지고 있는가?
"실적 위주의 법안 발의, 법으로 모든 것을 강제할 수 있다는
오만이 낳은 대한민국 입법의 총체적 부실"
기록적인 법안 발의 건수 뒤에 남은 법안 공해들
2012년 7월 2일, 19대 국회가 공식적으로 개원하자마자 국회의원들의 법안 발의가 쇄도하기 시작했다. 항상 국회 개원 초기에는 국회의원들의 법안 발의 경쟁이 심화되는데 이번에는 개원 50일 만에 모두 1,161건이 접수되어 단일 기간 신기록을 수립했다.
우리나라는 매 국회마다 전 대의 2배에 가까운 법안 발의 건수를 기록했다. 16대에는 1,912건의 법안이 발의되었고, 17대에는 6,387건이 발의되었다. 18대에는 12,220건이 발의되었으며, 19대에는 개원 50일 만에 1,200건에 가까운 법안이 발의되었다. 국회의 의석수가 비약적으로 늘어난 것도 아닌데, 어떻게 이렇게 법안 발의 건수가 비약적으로 늘어날 수 있을까?
그 첫 번째 이유는 폐기된 법안 재탕이다. 국회의원들은 국회가 개원하면 발의 실적을 올리기 위해 전 대 국회에서 발의되었다가 폐기된 법안들을 차지하기 위한 다툼을 치열하게 벌인다. 그 와중에 '법안 새치기'라는 행위가 공공연히 발생하고 발의 의원 정족수를 채우기 위한 '품앗이 발의'도 빈번하게 일어난다. 이렇게 질적인 향상 없이 양적으로만 팽창하다 보니 법안 가결율은 형편없이 추락하고 있다. 16대 국회가 27%, 17대 국회가 21.2%, 18대 국회가 13.6%의 가결율을 보였다. 법안 발의 건수를 내밀며 국회와 법제실이 대단히 열심히 일하고 있는 듯한 눈속임을 쓸 뿐, 알맹이는 없는 것이다.
고민 없는 법안 발의와 실적 부풀리기에 열중하는 법제실
저자가 법제실에서 근무하던 시절 목격했던 입법 실태를 들어보면, 어처구니가 없다. 청소년 범죄가 흉악해지고 증가하면서 법적 책임을 지지 않는 형사상의 미성년자 연령(14세)을 더 낮추어야 한다는 여론이 들끓었다. 그러면 A의원실에서 재빠르게 형사상 미성년자의 연령을 13세 미만으로 하자는 내용의 법률 개정안을 만들어달라는 의뢰가 들어온다. 얼마 지나지 않아 이번에는 B의원실에서 같은 내용의 입안 의뢰가 들어와서 이미 같은 내용의 입안 의뢰가 들어왔다고 이야기하면 "그러면 우리는 12세로 하죠."라고 즉석에서 내용을 고친다. 이런 식으로 2건의 의원 발의 입안이 접수된다. 실적 2건이다.
사회적으로 중대한 사건이 터지면 그 사건과 관련한 법률안이 여기저기서 쏟아져 들어온다. 대부분이 여론을 의식한 법안들로 내용은 거기서 거기다. 이것들 역시 독립 건수로 처리된다. 또 사회적으로 큰 문제가 되는 범죄가 성행하면 어김없이 관련 범죄의 처벌 형량을 높여야 한다는 목소리가 튀어나온다. 그러면 의원실에서 법제실로 처벌 형량을 올리자는 입안 의뢰가 쇄도한다. 어떤 의원은 10년형으로 하자, 어떤 의원은 12년형으로 하자며 마치 경매를 하듯 입안을 의뢰한다. 이것들 역시 각각 독립 건수로 처리된다.
그러면 법제실에서는 법제실대로 의원실에 맞장구를 친다. 폐기된 법안을 재탕해도 법제실에서는 시간의 경과에 따른 상황 변화에 대해서 아무런 조언을 하지 않은 채 예전에 썼던 문구를 그대로 불러내서 입안의뢰서 양식을 채운다. 이런 식으로 의원실과 법제실 모두 실적을 부풀리는 것이다.
질적 향상을 담보하지 않는 양적 팽창은 인력과 예산을 불필요하게 소모시킬 뿐이다. 뿐만 아니라 무분별한 마구잡이식 법안 발의는 각 소관 상임위원회가 심층적으로 법안을 검토할 시간과 여유를 빼앗고, 정작 시급하게 다루어야 할 법안이 논의조차 되지 못한 채 자동으로 폐기되게 만든다.
4. 우리의 국회와 법이 나아가야 할 길
"상식과 원칙이 사라진 시대에,
진정 국회가 국민의 편에 서기를 희망하다!"
저자들이 이 책을 쓰게 된 계기는 법학자로서, 불합리한 법을 학생들에게 가르쳐야 한다는 절망감 때문이었다. 특히 국회의 입법 현장에서 법을 만드는 사람들의 부당한 처사를 목격했던 류여해 박사의 절망감은 사실상 분노의 다른 이름이었다. 국회의원들과 법제실 직원들은 전문성도 사명감도 전혀 갖추지 못한 채 법률을 만들고 있었고, 일부 국회의원들은 자신이 법을 만들면 세상이 그대로 질서를 갖출 것이라는, 그리고 자신이 법을 만들었으니 세상은 그대로 따라야 한다는 군주적ㆍ창조주적 오만에 사로잡혀 있었다.
그런데도 우리 사회에는 법이 정의를 실현하고, 법 앞에 만인은 평등하며, 법은 사회 구성원들이 합의한 약속이라는 등의 허구적인 메시지가 유통되면서 시민들의 의식을 어지럽힌다. 심지어는 소크라테스가 하지도 않은 '악법도 법이다'라는 슬로건이 등장하기까지 했다.
하지만 법치국가에서는 부당한 법이라도 지키지 않으면 불이익을 당하기에, 악법도 법이 될 수밖에 없다. 이런 상황에서 시민들이 스스로의 권리와 자유를 지키기 위해서는 더욱 법에 관심을 갖고, 법을 만드는 사람들을 감시하며, 법이 어떻게 집행되는지를 똑똑히 목격해야 한다. 진정 국회가 민의를 대변하고 국민을 위하는 기관으로 거듭나는 일에 이 책이 작은 시작이 되기를 기원한다.
"1%는 악법을 만들고, 99%는 준법을 강요당한다."
30년 동안 법을 공부하고 가르친 대학교수와, 대법원 재판연구관, 국회 법제실을 거치며 판결과 입법 경험을 쌓은 젊은 법학자가 만나 상식과 원칙을 왜곡하는 대한민국 법의 현실을 고발한다. 국회와 입법 지원 조직인 국회사무처 법제실의 직무유기로 인해 대한민국 법률 시스템은 제 기능을 하지 못하고 있고, 로펌을 중심으로 뭉친 퇴직 관료들과 법조인, 정치인들은 삼권분립의 대원칙을 무너뜨리며 기득권층의 독점적 이익을 보호하고 확대하는 악법이 만들어지도록 영향력과 압력을 가한다. 과거의 독재자들은 권력을 유지하기 위해 악법을 만들었으나, 오늘날의 소수 기득권자들은 경제권을 장악하기 위해 악법을 만들고 있다. 이러한 이상 기류를 포착한 저자들은 입법과 사법, 행정에 두루 퍼진 '파행'과 '악습'을 고발함으로써 우리 사회의 환부를 도려내는 작업을 시도한다.
>> 저자의 한마디
어떤 사회의 건강함을 진단하는 척도는 공직자들의 청렴 정도, 교육의 질, 정치의 공정함, 부의 균등한 분배 등 여러 가지가 있다. 나는 여기에 법의 성숙도를 추가하고 싶다. 왜냐하면 어떤 법이 만들어지고 있는가를 통해서도 그 사회의 건강함을 판단할 수 있기 때문이다. 이 법의 성숙도라는 척도로 우리 사회의 건강함을 진단하면 과연 100점 만점에 몇 점의 점수를 받을 수 있을까? 감히 말하건대, 그리 좋은 점수는 받지 못할 것이다. 그만큼 우리나라에는 잘못된 법이 많다. 이것은 근본적으로 법의 체계가 잘못된 것에서도 기인하지만, 더 큰 원인은 법을 만드는 사람들이 때때로 법의 원칙과 상식을 파괴하고 있기 때문이다. 이렇게 법의 원칙과 상식을 파괴함으로써 그들은 도대체 무엇을 기대하는 걸까?
_<책을 시작하며>, 박영규
한 가지 안타까운 것은 이 책에 쓴 내용들이 내가 보고 듣고 체험한 것들의 1%에 불과하다는 사실이다. 책에 담지 못하고 이야기하지 못한 99%의 이야기가 아직도 내 가슴을 누르고 있기에 나는 시원함보다는 답답한 마음이 더욱 크다. 하지만 내가 시작했으니, 누군가가 바통을 이어 받아 더욱 힘차게 달려줄 것이라 믿는다.
_<책을 마치며>, 류여해
>> 추천의 말
법학 교수로 30년 이상 한 길만 걸어온 박영규 교수와 대법원에서 재판연구관을, 국회에서 법제관을 지낸 경험을 가진 젊은 법학자 류여해 박사가 놀라운 결과물을 탄생시켰다. 날카로운 비판과 분석이 흥미롭다.
_임채진 (변호사, 전 검찰총장)
법을 만드는 사람들은 스스로 옳다고 믿는 소신을 법에 반영하려 하지만, 절대다수의 행복에 역행하는 소신이란 결국 강자의 논리를 포장하는 명분일 따름이다. 무엇이 더 큰 행복을 만드는 길인지, 새삼 고민에 빠졌다.
_박상은 (국회의원)
법이 어떻게 인간의 행복에 기여할 수 있는지 고민해왔다. 합의의 산물이라는 법이 때로는 갈등의 불씨가 되기도 하니 말이다. 법은 모든 국민을 위한 것이어야 한다는 이 책의 대원칙이 법을 만들고 집행하는 이들의 심장에 명중하기를 바란다.
_오영근 (한양대학교 교수, 법학전문대학원 원장)
입법과 사법, 행정을 통째로 관통하는 우리나라 법의 현실을 적나라하게 보여준다. 이 '법의 현실'이 곧 우리의 현실이다. 이 책이 국민과 법을 소통하게 만드는 징검다리가 되어줄 것으로 믿는다.
_이상인 (변호사, KBS 이사)
30년 경력의 법학교수와
대법원 재판연구관, 국회 법제관을 지낸 법학자가
대한민국 법의 진실을 파헤치다!
1. 입법 선진화를 위해 반드시 짚고 넘어가야 할 집단, 국회
"대한민국 법의 현실을 고발하고
국회의 입법 시스템을 해부하는 문제작 출간"
이 책의 공동저자 중 한 사람인 법학박사 류여해는 독일 유학을 마치고 돌아온 2007년부터 대법원 재판연구관으로 일하며 대법관들의 판결을 도왔다. 재판연구관으로 일하면서 우리나라 법률체계에 문제점이 많다는 사실을 목격한 그는 1년 8개월 뒤, 법을 제대로 만들고 싶다는 사명감을 갖고 국회사무처 법제실로 자리를 옮겼다. 원대한 꿈을 안고 입법 업무를 시작했지만, 현실은 그가 생각했던 것과는 완전히 딴판이었다. 국회의원들은 국민의 일상에 직접적인 영향을 미치는 법을 만들면서도 진지한 고민을 전혀 하지 않았다. 국회의원들을 도와서 입법에 관한 실무를 담당하고 있는 국회사무처의 법제실은 방만한 조직 운영, 구성원들의 전문성과 의식 부족으로 법안 공해가 남발되는 데 일조하고 있었다. 한마디로 대한민국의 입법 시스템은 총체적 부실에 흔들리고 있었다.
이 책은 대법원 재판연구관과 국회 법제실을 거친 젊은 법학자와 30년 동안 강단에서 법을 가르친 법학교수가, 우리나라의 입법 현실을 진단하겠다는 각오로 의기투합하여 만든 문제작이다. 대한민국 입법의 부실함 속에서 법이 어떻게 선량한 시민을 범죄자로 만들고 불이익을 끼치는지, 현실과는 반대로 향하는 법에 의해 어떻게 우리의 내일이 위협당하고 있는지, 또 부실한 입법 시스템 속에서 기득권층이 어떻게 법을 '사유화'해가고 있는지 고발한다. 악법도 법이 될 수밖에 없는 법치국가의 현실 속에서, 우리 시민들이 자신의 권리를 지키기 위해 무엇을 해야 하는지를 이 책을 통해 생각해볼 수 있을 것이다.
2. 법치국가 대한민국에서 벌어지고 있는 합법의 폭력들
"그들은 버젓이 다수 약자의 권리를 침해하고도
그것이 합법이기에 아무런 문제가 없다고 말하고 있다!"
특별법 남발과 법률 오남용
원래 법은 「헌법」과 「형법」, 「민법」 이 세 가지 기본법으로부터 파생되었다. 시대의 흐름과 환경의 변화 속에서 기본법만으로는 다스릴 수 없는 특별한 상황들에 대처하기 위해 수많은 법률들이 만들어지면서 오늘날(2012년 3월 31일 기준)에 이르러 우리나라에는 모두 1,230개의 법이 존재하게 되었다. 하위 법령까지 포함하면 4,148개나 된다. 각 시도의 조례는 제외한 수치다.
문제는 이렇게 기하급수적으로 법률이 늘어나면서 같은 사안에 대해 서로 다른 법률을 적용할 경우, 양형과 처벌 수준이 현격히 달라진다는 점이다. '화폐 위조'의 경우, 「형법」을 적용하면 '무기 또는 2년 이상의 징역'에 처해지지만, 특별법인 「특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률」을 적용하면, '사형, 무기 또는 5년 이상의 징역'에 처해지게 된다. '특별법'이 남발되다 보니, 같은 범죄에 대해서 검사가 어떤 법을 적용하여 기소하느냐에 따라 어떤 경우에는 '무죄'나 '특별 사면' 대상이 되고, 어떤 경우에는 가혹할 만큼 높은 형량으로 인해 한 사람을 완전히 사회적으로 매장시킬 수도 있다. 이처럼 검찰의 재량권이 강화되면서 법의 형평성이 무너지고 있다. 따라서 사회 기득권층에게는 '솜방망이 처벌'로 일관하고, 정치적으로 예민한 사건에 대해서는 없는 죄를 '생산'하기도 하는 사법 불균형이 심각한 상태에 처한 것이다.
혼란스러운 법체계가 군림하는 공권력을 만들다
일제강점기에 조선에 대한 식민체제를 유지하고 우리 민족의 일상에 개입하는 것을 합법화하기 위해 일본이 도입한 '경찰범처벌령'은 별다른 여과장치 없이 「경범죄처벌법」으로 오늘날까지 그대로 계승되고 있다. 「경범죄처벌법」에서 규정한 질서 위반행위들은 이미 「질서위반행위규제법」, 「공물관리법」, 각 시도의 조례에 의해 단속을 하고 있는 것들이어서 전과기록이 남지 않는 과태료를 부과하는 행정처벌이 얼마든지 가능하다. 그런데 「경범죄처벌법」은 경찰의 마음먹기에 따라 단순 범법행위를 저지른 시민을 형사범죄자로 만들 수 있는 빌미를 제공하고 있다.
우리나라의 「경범죄처벌법」은 법 적용의 기준을 너무 낮게 잡고는 그것을 처벌할 것인지 말 것인지의 재량권을 경찰에게 일임하는 형태를 취하고 있다. '법이 이렇기 때문에 너희들 죄다 범칙금을 내야 되고 범법자가 될 수 있지만 우리가 봐주는 거야.'
우리나라의 「경범죄처벌법」이 딱 이 모양이다. 국민이 법 앞에서 당당할 때 공권력은 원래의 취지와 목적을 달성할 수 있다. 과도한 법적 재량권은 공권력의 변질을 초래한다. 현재 「경범죄처벌법」의 모양새는 성인 국민 모두가 잠정적인 범법자가 될 수 있는 가능성을 열어놓고는 국가가 아량을 베푸는 형태로 만들어져 있다. 이렇게 해서는 절대 국민이 법 앞에서 당당할 수 없다.
현실을 반영하지 않은 법
장기적인 관점에서 미래를 구상하지 않고, 시민들의 일상과 현실을 고려하지 않은 법률들도 문제다. 특히 의료 관련 특별법인 「의료사고 피해구제 및 분쟁조정 등에 관한 법률」과 '응당법'이라고 불리는 「응급의료에 관한 법률」은 의료 공급자에게 과도한 책임을 지움으로써 수련의들이, 의료사고가 빈번한 외과, 흉부외과, 산부인과를 기피하는 현상을 부추기고 있다. 실제로 2007년 1,011곳이던 분만 산부인과는 2011년 현재 763곳으로 줄어들었고, 2012년 8월 현재 전국적으로 분만 산부인과가 전혀 없는 시군구는 54개 지역이나 된다. 이들 지역의 임신부들은 진료를 받기 위해 매번 지방으로 원정을 가야 하는 실정이다. 의료 현실이 열악한 가운데 정부와 국회가 구상한 의료 관련 법안들은 의료 공급자의 일방적인 희생을 요구함으로써 장기적인 관점에서 오히려 의료 부실 국가를 만들고 있다.
로펌 중심의 법 비즈니스에 의해 삼권분립의 원칙이 해체되다
이처럼 부실한 법률체계 속에서 대형 로펌들을 중심으로 전직 관료와 정치인들이 뭉치면서 '삼권분립 해체'라는 위험한 작업이 진행되고 있다. 기업규제 업무를 담당하던 공정거래위원회의 간부 공직자가 로펌으로 자리를 옮겨서는 기업과 이익집단을 위해 기업규제를 해소하는 업무를 진행하며 현직 공직자들에게 압력을 가하는 식이다.
이미 2000년대 중반부터 기업규제 완화, 인ㆍ허가 조건 완화 등을 목적으로 법률 관련 로비 활동을 해온 로펌들은 2000년대 후반부터 입법과 사법, 행정을 아우르는 입법 컨설팅은 물론 법률안 개정 및 폐지를 위해 헌법소원 전담팀을 구성하는 등 입법에 관한 사업 영역을 점점 확대하고 있다. 이런 상황 속에서 전직 판사ㆍ검사ㆍ국회의원ㆍ행정관료 등, 입법, 사법, 행정의 요인들이 퇴직 후 로펌에 가세하면서 삼권분립의 대원칙마저 흔들리고 있다. 예전의 독재자들은 권력을 유지할 목적으로 악법을 만들었지만, 이들 로펌들과 기득권층은 경제권을 장악할 목적으로 악법을 만들고 있다.
3. 지금 국회에서는 어떤 일이 벌어지고 있는가?
"실적 위주의 법안 발의, 법으로 모든 것을 강제할 수 있다는
오만이 낳은 대한민국 입법의 총체적 부실"
기록적인 법안 발의 건수 뒤에 남은 법안 공해들
2012년 7월 2일, 19대 국회가 공식적으로 개원하자마자 국회의원들의 법안 발의가 쇄도하기 시작했다. 항상 국회 개원 초기에는 국회의원들의 법안 발의 경쟁이 심화되는데 이번에는 개원 50일 만에 모두 1,161건이 접수되어 단일 기간 신기록을 수립했다.
우리나라는 매 국회마다 전 대의 2배에 가까운 법안 발의 건수를 기록했다. 16대에는 1,912건의 법안이 발의되었고, 17대에는 6,387건이 발의되었다. 18대에는 12,220건이 발의되었으며, 19대에는 개원 50일 만에 1,200건에 가까운 법안이 발의되었다. 국회의 의석수가 비약적으로 늘어난 것도 아닌데, 어떻게 이렇게 법안 발의 건수가 비약적으로 늘어날 수 있을까?
그 첫 번째 이유는 폐기된 법안 재탕이다. 국회의원들은 국회가 개원하면 발의 실적을 올리기 위해 전 대 국회에서 발의되었다가 폐기된 법안들을 차지하기 위한 다툼을 치열하게 벌인다. 그 와중에 '법안 새치기'라는 행위가 공공연히 발생하고 발의 의원 정족수를 채우기 위한 '품앗이 발의'도 빈번하게 일어난다. 이렇게 질적인 향상 없이 양적으로만 팽창하다 보니 법안 가결율은 형편없이 추락하고 있다. 16대 국회가 27%, 17대 국회가 21.2%, 18대 국회가 13.6%의 가결율을 보였다. 법안 발의 건수를 내밀며 국회와 법제실이 대단히 열심히 일하고 있는 듯한 눈속임을 쓸 뿐, 알맹이는 없는 것이다.
고민 없는 법안 발의와 실적 부풀리기에 열중하는 법제실
저자가 법제실에서 근무하던 시절 목격했던 입법 실태를 들어보면, 어처구니가 없다. 청소년 범죄가 흉악해지고 증가하면서 법적 책임을 지지 않는 형사상의 미성년자 연령(14세)을 더 낮추어야 한다는 여론이 들끓었다. 그러면 A의원실에서 재빠르게 형사상 미성년자의 연령을 13세 미만으로 하자는 내용의 법률 개정안을 만들어달라는 의뢰가 들어온다. 얼마 지나지 않아 이번에는 B의원실에서 같은 내용의 입안 의뢰가 들어와서 이미 같은 내용의 입안 의뢰가 들어왔다고 이야기하면 "그러면 우리는 12세로 하죠."라고 즉석에서 내용을 고친다. 이런 식으로 2건의 의원 발의 입안이 접수된다. 실적 2건이다.
사회적으로 중대한 사건이 터지면 그 사건과 관련한 법률안이 여기저기서 쏟아져 들어온다. 대부분이 여론을 의식한 법안들로 내용은 거기서 거기다. 이것들 역시 독립 건수로 처리된다. 또 사회적으로 큰 문제가 되는 범죄가 성행하면 어김없이 관련 범죄의 처벌 형량을 높여야 한다는 목소리가 튀어나온다. 그러면 의원실에서 법제실로 처벌 형량을 올리자는 입안 의뢰가 쇄도한다. 어떤 의원은 10년형으로 하자, 어떤 의원은 12년형으로 하자며 마치 경매를 하듯 입안을 의뢰한다. 이것들 역시 각각 독립 건수로 처리된다.
그러면 법제실에서는 법제실대로 의원실에 맞장구를 친다. 폐기된 법안을 재탕해도 법제실에서는 시간의 경과에 따른 상황 변화에 대해서 아무런 조언을 하지 않은 채 예전에 썼던 문구를 그대로 불러내서 입안의뢰서 양식을 채운다. 이런 식으로 의원실과 법제실 모두 실적을 부풀리는 것이다.
질적 향상을 담보하지 않는 양적 팽창은 인력과 예산을 불필요하게 소모시킬 뿐이다. 뿐만 아니라 무분별한 마구잡이식 법안 발의는 각 소관 상임위원회가 심층적으로 법안을 검토할 시간과 여유를 빼앗고, 정작 시급하게 다루어야 할 법안이 논의조차 되지 못한 채 자동으로 폐기되게 만든다.
4. 우리의 국회와 법이 나아가야 할 길
"상식과 원칙이 사라진 시대에,
진정 국회가 국민의 편에 서기를 희망하다!"
저자들이 이 책을 쓰게 된 계기는 법학자로서, 불합리한 법을 학생들에게 가르쳐야 한다는 절망감 때문이었다. 특히 국회의 입법 현장에서 법을 만드는 사람들의 부당한 처사를 목격했던 류여해 박사의 절망감은 사실상 분노의 다른 이름이었다. 국회의원들과 법제실 직원들은 전문성도 사명감도 전혀 갖추지 못한 채 법률을 만들고 있었고, 일부 국회의원들은 자신이 법을 만들면 세상이 그대로 질서를 갖출 것이라는, 그리고 자신이 법을 만들었으니 세상은 그대로 따라야 한다는 군주적ㆍ창조주적 오만에 사로잡혀 있었다.
그런데도 우리 사회에는 법이 정의를 실현하고, 법 앞에 만인은 평등하며, 법은 사회 구성원들이 합의한 약속이라는 등의 허구적인 메시지가 유통되면서 시민들의 의식을 어지럽힌다. 심지어는 소크라테스가 하지도 않은 '악법도 법이다'라는 슬로건이 등장하기까지 했다.
하지만 법치국가에서는 부당한 법이라도 지키지 않으면 불이익을 당하기에, 악법도 법이 될 수밖에 없다. 이런 상황에서 시민들이 스스로의 권리와 자유를 지키기 위해서는 더욱 법에 관심을 갖고, 법을 만드는 사람들을 감시하며, 법이 어떻게 집행되는지를 똑똑히 목격해야 한다. 진정 국회가 민의를 대변하고 국민을 위하는 기관으로 거듭나는 일에 이 책이 작은 시작이 되기를 기원한다.
목차
목차
책을 시작하며 _박영규
Prologue. 최초의 사건: 「국제형사재판소 관할 범죄의 처벌 등에 관한 법」의 미스터리
독일에서 법의 세계를 다시 만나다｜법률 제정 과정이 하나의 역사가 되다｜아무도 만들지 않은 법이 존재하다
Part 1. 악법은 어떻게 탄생하는가
Chapter 1. 국회 법제실을 아십니까? _대한민국 대표 입법 지원 조직의 현실
대법원 재판연구관에서 국회 법제실 법제관으로｜국회 법제실의 3가지 룰｜국회 법제실의 어느 하루｜법제실의 입법 노하우를 기대할 수 있을까?｜국회 법제실, 그들은 과연 누구인가
Chapter 2. 대한민국 입법이 흔들리고 있다 _악법, 자질 부족과 전문성 결여가 만든 합작품
폐기된 법안을 재활용하다｜고민 없이 만들어지는 법안 공해들｜과연 국회의원들에게 입법을 맡길 수 있는가｜형평성에 어긋난 법이 혼란을 가중시킨다｜현실 상황을 고려하지 않은 법률이 만드는 미래
Chapter 3. 법이 우리 모두를 '특별'하게 만들어줄 것이다 _특별법 남발이 초래한 혼란
법은 도박을 금하고 국가는 도박을 권한다｜특별법 공화국에서 일어난 어떤 실수｜언젠가 법은 모든 일상을 '특별'하게 바꾸어놓을 것이다｜우리나라의 입법 과정도 역사로 남겨야 한다｜국민이 바로 서야 국회의원이 바로 선다｜국회와 법제실에 바라는 것들
Part 2. 법의 유통 권력자들
Chapter 1. 법에서 금을 캐는 사람들 _입법의 사유화, 결코 불가능하지 않은 이야기
왜 국회의 로비스트 합법화 시도는 번번이 실패했는가｜양날의 검 또는 뜨거운 감자｜법을 만들어드립니다｜법을 사업으로 만든 이들에 의해 삼권분립의 원칙이 무너지고 있다｜법은 모든 국민을 위한 것이어야 한다
Chapter 2. 공권력은 누구의 권력인가? _혼란스러운 법률체계가 군림하는 공권력을 만든다
주민등록증 좀 봅시다｜공권력과 수치심 사이｜경범죄처벌법, 잘못 끼워진 단추｜범법과 위법의 함정｜법이 많아지면 범죄도 많아진다｜고무줄 잣대와 검찰 재량권
Chapter 3. 법을 차지하기 위한 위험한 힘겨루기 _국민을 위한다는 대원칙의 실종
밥그릇 싸움 중인 검찰과 경찰｜정의 없는 정의사회｜피해자 인권보다 가해자 인권을 우선하는 법률체계
Chapter 4. 법 앞에 만인은 평등한가? _'정의실현'이라는 거짓말
법과 제도의 최대 수혜자들｜금융범죄에 면역이 되어버린 사법부｜법이여, 강자에게 더욱 엄격하라: 일수벌금제
Part 3. 법에 무관심할 때 일어나는 비극
Chapter 1. 대중 정서와 포퓰리즘 악법 _인기 법률과 정책 뒤의 함정
대중이 항상 옳은 것은 아니다｜대중의 정서에 편승하는 포퓰리즘 법안｜술에 너그러운 사회
Chapter 2. 법으로 모든 것을 통제할 수 있다는 오만 _법 만능주의에 빠진 입법자들
풍선을 너무 세게 누르면 터진다｜흐름에 역행하는 시대착오적인 법률들｜DNA가 모든 것을 말한다｜또 다른 차별을 만드는 차별금지법｜보다 어른스러운 정부를 기대한다
Chapter 3. 불행한 대한민국의 법을 생각하다 _법과 일상의 괴리
함무라비 법전과 독일 아이들｜법전이 생필품이라고?｜법이 삶의 모습과 사고의 틀을 만든다｜어려운 법조문이 법맹(法盲)을 만든다
Chapter 4. 법치국가에서는 악법도 법이 된다 _권익을 보호하는 법, 권익을 해치는 법
법이 항상 옳은 것은 아니다｜법에는 양심이 없다｜악법도 법이다?
Epilogue. 그래도 나는 법에게 희망을 걸어본다:
때로는 위법이 더 나은 내일을 만든다｜우리가 만들 세상을 위한 희망
책을 마치며 _류여해
[Appendix] 법은 어떻게 만들어지는가
Prologue. 최초의 사건: 「국제형사재판소 관할 범죄의 처벌 등에 관한 법」의 미스터리
독일에서 법의 세계를 다시 만나다｜법률 제정 과정이 하나의 역사가 되다｜아무도 만들지 않은 법이 존재하다
Part 1. 악법은 어떻게 탄생하는가
Chapter 1. 국회 법제실을 아십니까? _대한민국 대표 입법 지원 조직의 현실
대법원 재판연구관에서 국회 법제실 법제관으로｜국회 법제실의 3가지 룰｜국회 법제실의 어느 하루｜법제실의 입법 노하우를 기대할 수 있을까?｜국회 법제실, 그들은 과연 누구인가
Chapter 2. 대한민국 입법이 흔들리고 있다 _악법, 자질 부족과 전문성 결여가 만든 합작품
폐기된 법안을 재활용하다｜고민 없이 만들어지는 법안 공해들｜과연 국회의원들에게 입법을 맡길 수 있는가｜형평성에 어긋난 법이 혼란을 가중시킨다｜현실 상황을 고려하지 않은 법률이 만드는 미래
Chapter 3. 법이 우리 모두를 '특별'하게 만들어줄 것이다 _특별법 남발이 초래한 혼란
법은 도박을 금하고 국가는 도박을 권한다｜특별법 공화국에서 일어난 어떤 실수｜언젠가 법은 모든 일상을 '특별'하게 바꾸어놓을 것이다｜우리나라의 입법 과정도 역사로 남겨야 한다｜국민이 바로 서야 국회의원이 바로 선다｜국회와 법제실에 바라는 것들
Part 2. 법의 유통 권력자들
Chapter 1. 법에서 금을 캐는 사람들 _입법의 사유화, 결코 불가능하지 않은 이야기
왜 국회의 로비스트 합법화 시도는 번번이 실패했는가｜양날의 검 또는 뜨거운 감자｜법을 만들어드립니다｜법을 사업으로 만든 이들에 의해 삼권분립의 원칙이 무너지고 있다｜법은 모든 국민을 위한 것이어야 한다
Chapter 2. 공권력은 누구의 권력인가? _혼란스러운 법률체계가 군림하는 공권력을 만든다
주민등록증 좀 봅시다｜공권력과 수치심 사이｜경범죄처벌법, 잘못 끼워진 단추｜범법과 위법의 함정｜법이 많아지면 범죄도 많아진다｜고무줄 잣대와 검찰 재량권
Chapter 3. 법을 차지하기 위한 위험한 힘겨루기 _국민을 위한다는 대원칙의 실종
밥그릇 싸움 중인 검찰과 경찰｜정의 없는 정의사회｜피해자 인권보다 가해자 인권을 우선하는 법률체계
Chapter 4. 법 앞에 만인은 평등한가? _'정의실현'이라는 거짓말
법과 제도의 최대 수혜자들｜금융범죄에 면역이 되어버린 사법부｜법이여, 강자에게 더욱 엄격하라: 일수벌금제
Part 3. 법에 무관심할 때 일어나는 비극
Chapter 1. 대중 정서와 포퓰리즘 악법 _인기 법률과 정책 뒤의 함정
대중이 항상 옳은 것은 아니다｜대중의 정서에 편승하는 포퓰리즘 법안｜술에 너그러운 사회
Chapter 2. 법으로 모든 것을 통제할 수 있다는 오만 _법 만능주의에 빠진 입법자들
풍선을 너무 세게 누르면 터진다｜흐름에 역행하는 시대착오적인 법률들｜DNA가 모든 것을 말한다｜또 다른 차별을 만드는 차별금지법｜보다 어른스러운 정부를 기대한다
Chapter 3. 불행한 대한민국의 법을 생각하다 _법과 일상의 괴리
함무라비 법전과 독일 아이들｜법전이 생필품이라고?｜법이 삶의 모습과 사고의 틀을 만든다｜어려운 법조문이 법맹(法盲)을 만든다
Chapter 4. 법치국가에서는 악법도 법이 된다 _권익을 보호하는 법, 권익을 해치는 법
법이 항상 옳은 것은 아니다｜법에는 양심이 없다｜악법도 법이다?
Epilogue. 그래도 나는 법에게 희망을 걸어본다:
때로는 위법이 더 나은 내일을 만든다｜우리가 만들 세상을 위한 희망
책을 마치며 _류여해
[Appendix] 법은 어떻게 만들어지는가
저자
저자
박영규
저자 박영규는 부산에서 태어났다. 부산고등학교를 졸업하고 연세대학교와 동 대학원에서 석사와 박사 학위를 받았다. 경기대학교 법학부 학부장, 법과대학 학장과 소년정책학회 회장, 사법시험과 행정고시, 군법무관시험 출제위원을 역임했다. 형사법학회, 형사정책학회, 비교형사법학회 회원으로 활동하고 있다. 30년 동안 법이라는 외길을 걸어온 저자는 법 지식을 후대에 전하는 작업에 머무르지 않고, 범죄로부터 사회를 보호하는 형사정책을 연구해왔으며, 범죄인들을 세상의 선량한 시민으로 복귀시키는 일에 매진해왔다. 이러한 열정과 공로를 인정받아 검찰총창 표창패와 경기도지사 표창패 등을 수상했다. 현재 경기대학교 법과대학 교수, 한국교정학회 회장, 경기경찰청 정보공개심의위원으로 재직 중이다.
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