개헌을 말한다

개헌을 통한 제왕적 대통령제의 개혁이야말로

진정 '한국 정치개혁의 출발점'이다!



현역정치인 최초의 개헌 이론서이자 담론집



3선 국회의원이자 국회 법제사법위원장 출신의 저자는 한국정치의 기형적 현실이 제왕적 대통령제라는 헌법상 통치구조의 문제점에서 기인한다고 주장한다.



개헌이 정치권의 화두인 지금, 헌법개정시안까지 담은 이 책은 개헌에 관심 있는 사람들뿐만 아니라 한국 정치를 개혁하려는 사람들에게 가뭄에 단비가 될 것이 분명하다. 그것은 저자가 부딪혀온 정치현실에 대한 분석과 국민적 정치개혁 열망이 이 책에 오롯이 담겨있기 때문이다.



프롤로그



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어려운 때일수록, 그리고 새로운 출발을 다짐하는 순간에 "기본으로 돌아가라('Back to Basic')"는 말을 자주 한다. 또, 우리 경제의 성장을 이야기할 때면 어김없이 '펀더멘털'의 중요성을 이야기한다. 공사 현상에서는 '주춧돌'을 잘 깔아야 하고, 스포츠 영역에서는 '기초 체력'이 튼튼해야 한다고 이야기한다.

그렇다면 우리 대한민국의 기본이자, 펀더멘털, 주춧돌, 기초체력은 무엇인가? 바로 '헌법(憲法)'이라 할 수 있다. '헌법'은 사전적 의미로 "국가통치체제와 국민의 기본권 보장의 기초에 관한 근본 법규"로 정의되고 있다. 즉, 헌법은 대한민국이 조직되고 운영되는 근본 원리이자, 우리 국민의 일상을 보살피는 으뜸 규범인 것이다.

국가와 국민생활의 근본바탕으로서의 헌법, 이것이 선진국 진입을 목전에 두고 있는 지금, 우리 사회가 한 단계 업그레이드하기 위해서 헌법을 다시 들여다봐야 하는 이유이다.



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우리 국민 세 명 중 두 명은 "정치가 선진국 진입에 가장 큰 걸림돌"이라고 인식하고 있다. KDI 조사결과에 따르더라도, 국회와 정당에 대한 신뢰도는 최하위를 달리고 있다. 난생 처음 보는 사람에 대한 신뢰도보다도 낮은 실정이다. 국가 발전의 디딤돌이 되고 사회 갈등을 해결하는 통로가 되어야 할 정치권의 현 상황은 이렇다.

한국 정치는 경제학 용어를 빌어 설명하면 '유동성 함정(liquidity trap)'에 빠져 있는 상황이다. 정치인이 무슨 말을 해도 국민들이 믿어주지 않고 외면하는 불행한 상황에 빠져 있는 것이다.

왜 이런 현상이 일어나는 것일까? 왜 정치는 늘 싸우고 대립하는 것일까? 위대한 지도자 한 사람만 잘 뽑으면 정치가 잘 되는 것일까? 그동안 많은 경험을 가진 정치인과 학자들과의 토론, 그리고 각국의 입법례들을 통해 내린 결론은, 한국 정치는 87년 체제 이후 사람의 문제보다는 대통령에게 권력이 집중된 소위 '제왕적 권력구조'로 인한 문제가 매우 심각하다는 것이었다.

그렇기 때문에 국회는 대통령 권력을 차지하기 위해 치열하게 '올 오어 나씽(All or nothing)'의 권력싸움을 벌이게 되고, 선거철이 다가오면 대권고지를 향한 베이스캠프 역할을 할 수밖에 없다. 또 평상시에도 여당은 정권의 대변인 역할을 주저하지 않고, 야당은 여당에 맞서 생존투쟁을 할 수 밖에 없다.

이러한 헌법상 '제왕적 대통령' 통치구조를 바꾸는 개헌이야 말로 진정 '한국 정치개혁의 알파와 오메가'라고 하지 않을 수 없을 것이다.



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내가 처음 개헌에 관심을 기울이기 시작한 것은 지금으로부터 약 20여년 전 쯤 된다. 1991년 《독일 의원내각제에 관한 연구 - 기본구조와 안정화 요소를 중심으로》 라는 제목의 석사학위 논문을 쓰면서, 독일의 우수한 통치구조가 독일의 정치적 안정은 물론, 경제적 번영과 동ㆍ서독의 통일까지 이루어냈다는 점을 확인할 수 있었고, 또 이러한 독일의 제도를 우리나라에 접목하면 어떨까 하는 가능성과 기대감을 소박하게나마 가져보기도 했다.

그러다가 2004년 제17대 국회에 입성해 본격적으로 정치현실을 온몸으로 부딪치면서, 경험적 측면에서 헌법 개정을 절실히 깨닫게 되었다. "왜 우리 정치는 늘 국민으로부터 불신을 받고, 국가 발전의 걸림돌이라는 지적을 받는가? 왜 우리 정치는 여ㆍ야가 서로 싸울 수밖에 없는가? 선거 때마다 국회의원이 늘 50% 가까이 바뀌는데도 왜 정치는 한 발짝도 더 나아지지 않는가?"

고민 끝에 내린 결론은 이렇다. 첫째, 대한민국 정치는 '사람'의 문제도 있지만 '제도' 또한 큰 문제다. 둘째, 그 제도의 정점에 '제왕적 대통령제'가 자리하고 있다. 셋째, 따라서 정치 개혁의 출발점은 통치 구조를 과감히 바꾸는 '헌법 개정'이어야 한다.



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10년 남짓의 길지 않은 정치인의 길을 걷고 있는 지금, 이러한 생각은 더욱 굳어져 가고 있다. 이는 비단 나 혼자만의 닫힌 생각은 아니다.

지난 18대 국회 법제사법위원장으로 있으면서부터 전직 국회의장을 비롯해 선배ㆍ동료 국회의원, 법조인과 헌법학자, 정치학자, 시민사회단체 원로 및 지도자 등과 개헌에 관한 의견을 나누어 왔다. 많은 분들로부터 "이제는 권력구조를 손질해야 할 때가 왔다"는 이야기를 들었다.

또, 이번 19대 국회 들어와서 이 문제를 진지하게 논의하고 추진하기 위해, 《소통과 상생을 위한 헌법연구모임》이라는 국회의원연구단체도 만들고, 여ㆍ야 국회의원 100여 분과 함께 《개헌 추진 국회의원 모임》도 활발히 운영 중에 있다.

이번 19대 국회야말로 개헌의 마지막 적기임을 깊게 인식하면서, 이러한 인식을 선배 동료 의원을 비롯한 정치권 안팎, 그리고 국민과 공유하고자 하는 간절한 마음에서 이 책을 펴냈다. 아무쪼록 이 졸저가 개헌을 향한 작은 울림이 되고, 또 우리 정치 개혁의 출발점이 되기를 바라마지 않는다.



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이번에 내놓게 된 《개헌을 말한다》는 개헌을 주제로 한 세 번째 시리즈에 해당한다. 지난 2009년 7월 《한국정치와 새로운 헌법질서 - 여의도정치, 이대로 좋은가?》를 통해 주로 헌법이론적인 측면과 경험적인 측면에서 개헌의 필요성을 주장하였다.

국회 법제사법위원장 시절인 2011년 11월에는 두 번째 책인 《한국 민주주의 4.0 - 소통, 신뢰 그리고 사회적 자본》이라는 다소 무거운 주제의 책을 내놓으면서 개헌의 필요성에 대한 인문학적ㆍ사회학적 통찰을 시도하였다.

그리고 이번 《개헌을 말한다》에서는 개헌의 실천력을 담보하고 공감대를 확산하기 위해 개헌의 구체적인 방향과 절차에 대한 정치권 안팎의 목소리를 담아보고자 했다. 조심스럽지만 개헌 시안도 부록으로 싣기도 했다.



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이 책은 크게 8부분으로 구성되었는데, 이들을 관통하는 컨셉은 '말(logue)'이다. 말은 곧 소통이다. 한 사람으로부터 시작된 말(Monologue)은 두세 사람을 거쳐 점차 다수에게로(Polylogue) 확장된다. 소통이 공감을 얻어 확장되고 있음을 보여주고자 했다. 그 최종 지향점은 당연히 '국민'이다.



＼Prologue

책을 쓰게 된 배경과 소회를 짤막하게 언급하였다.



＼Monologue

개헌 전도사로 자임하며 지난 수년간 저술활동, 강연 등을 통해 주장해 온 바를 정리해보았다.



＼Duologue

정치 원로이신 김원기 前국회의장, 김종인 박사를 모시고 권력구조 개편의 당위성과 가능성을 진단해 보았다.



＼Trialogue

서울대 로스쿨 교수이자 한국헌법학회장이신 정종섭 교수와 한국외대 로스쿨 교수인 정한중 교수와 함께 3인 좌담회를 통해 헌법 개정의 이론적, 비교법적 탐색을 시도해 보았다.



＼Polylogue

법사위원장 시절 저명한 헌법학자와 법률가 등을 초빙해 개헌에 관한 다양한 의견들을 청취하면서 개헌에 대한 컨센서스를 확인해 보았다.



＼Travelogue

성공적인 의원내각제 또는 분권형 권력구조로 평가받는 독일, 오스트리아 등의 사례를 실제 현장에서 확인하는 일종의 '해외 견문록'이다.



＼Epilogue

편지 형식으로 동료 의원들과 국민을 향해 개헌 동참을 호소하고자 하였다.



＼부록

다소 거칠고 체계 정합성이 떨어져 보일 수 있지만, 헌법 시안을 제시해 보았다.



2013년 4월

국회의원 우 윤 근

Prologue



Monologue

Ⅰ. 나는 왜 개헌을 말하는가? 17

1. 이론적 측면에서 본 권력구조 개편의 필요성 17

2. 경험적 측면에서 본 권력구조 개편의 필요성 23

3. 비교법적 측면에서 본 권력구조 개편의 필요성 29

Ⅱ. 개헌, 무엇을 어떻게 할 것인가? 35

1. 통치구조 개편 37

2. 기본권 규정도 새로운 시대상황에 맞게 보완 48

3. 양원제 도입, 지방분권 강화 등 권력분점 요소 확대 51

4. 사법부 구성 및 운영 55



Duologue (1) 우윤근 의원과 김원기 前국회의장

Ⅰ. 개헌의 당위성 1 : 정치 불신 극복 59

Ⅱ. 개헌의 당위성 2 : 정당 정치의 복원 65

Ⅲ. 개헌의 내용 : 통치구조 68

Ⅳ. 개헌의 시기 74

Ⅴ. 개헌 추진 방식 75



Duologue (2) 우윤근 의원과 김종인 박사(前 청와대 경제수석, 4선 국회의원)

Ⅰ. 18대 국회 개헌 논의 회고 81

Ⅱ. 권력구조 대안 검토 1 : 프랑스 '이원집정제'의 실체 84

Ⅲ. 권력구조 대안 검토 2 : 독일ㆍ오스트리아의 '내각제' 88

Ⅳ. 권력구조 대안 검토 3 : 미국의 '4년 중임제' 94

Ⅴ. 경제민주화 조항(헌법 제119조 제2항) 평가 95



Trialogue 우윤근 의원과 정종섭 서울대 교수, 정한중 외대 교수

Ⅰ. 대한민국, 무엇이 무엇인가? 102

Ⅱ. 대한민국 정치, 왜 싸우는가? 105

Ⅲ. 한국 대통령제의 문제점 1 : 제왕적 대통령 109

Ⅳ. 한국 대통령제의 문제점 2 : 5년 단임제와 책임정치 112

Ⅴ. 한국 대통령제의 문제점 3 : 소통 부재 116

Ⅵ. 꼭 개헌을 해야 하는가? : '책임총리제'가능성 진단 118

Ⅶ. 해외 사례 1 : 대통령제의 원형 미국 121

Ⅷ. 해외 사례 2 : OECD 등 통치구조 126

Ⅸ. 개헌의 내용 1 : 통치구조 129

Ⅹ. 개헌의 내용 2 : 분권형 권력구조 137

ⅩⅠ. 개헌의 내용 3 : 양원제 도입, 지방분권 등 권력 분산 141

ⅩⅡ. 개헌의 내용 4 : 기본권 143

ⅩⅢ. 개헌의 시기 145

ⅩⅣ. 개헌 추진 방식 및 19대 국회 개헌 전망 147



Polylogue

Ⅰ. 들어가는 말 157

Ⅱ. [조홍석 학회장] 한국헌법학회의 개헌 논의 158

Ⅲ. [김문현 교수] 대화문화아카데미의 개헌안 설명 163

Ⅳ. [손기식 원장] '사법개혁'의 관점에서 본 개헌 169

Ⅴ. [정종섭 학장] '대통령 직선 의원내각제'제안 178

Ⅵ. [우윤근 위원장] '독일식 의원내각제'제안 184



Travelogue

Ⅰ-1. 독일의 '의원내각제(건설적 불신임제)'운영 실태 193

Ⅰ-2. [별첨] 독일 정무차관 서면답변서 200

Ⅰ-3. [별첨] 독일 헌법학 교수 서면답변서 205

Ⅱ. 오스트리아의 '대통령직선 의원내각제'운영 실태 211

Ⅲ-1. 스위스의 '7인 집정관제'운영 실태 220

Ⅲ-2. [별첨] 스위스 하원 법제위원장 서면답변서 229



Epilogue



[부록] 개헌 시안

1. 대통령의 선출 및 권한 242

2. 국무총리의 선출 및 권한 243

3. 기본권 규정 246

4. 그 외의 수정 사항 247

우윤근 저자 우윤근은 1957년 전남 광양(光陽)에서 태어나 전남대학교(법학박사)와 러시아 상트페테르부르크대학(국제정치학 석사)에서 공부하였다. 사법시험 합격 후 법무법인 유ㆍ러(European&Russian) 대표변호사, 러시아ㆍ독일ㆍ중국 대사관의 고문변호사로 활동했으며, 전남대학교 법과대학 객원교수 및 조선대학교 법과대학 겸임교수를 역임하였다. 1995년 장사익(가수)과 실크로드를 횡단하였고, 1999년 히말라야 K-2(8,611미터) 등반을 다녀왔으며, 2000년경 열차로 시베리아를 횡단하기도 했다. 2003년 새로운 정치를 해보고자 정치에 입문하면서 지금까지 3차례 당선(17대, 18대, 19대, 전남 광양ㆍ구례)되었으며, 정치를 하는 동안 주로 법제사법위원회에서 여ㆍ야 간사, 위원장으로 일해 왔고, 원내수석부대표를 역임하기도 했다. 의회주의자로서 평소 정치적 소신인 '소통과 상생의 정치'를 구현하기 위해 '권력구조 개편'에 매진하고 있으며, 현재는 국회의원 연구단체인 《소통과 상생을 위한 헌법연구모임》 대표의원, 국회의원 100여 명으로 구성된 《개헌추진 국회의원모임》의 민주당 간사를 맡아 권력구조 개편작업에 앞장서고 있다. 그리고 그동안의 느낀 바를 토대로 한국정치 발전을 위해 몇 권의 저서를 펴내기도 했다. 2007년 진실을 향한 무죄 변론기 「꼽추와 무기수」, 2009년 「한국정치와 새로운 헌법질서」, 2011년「한국 민주주의 4.0」, 그리고 2013년 「개헌을 말한다」가 대표 저작이다.