H2O 지역개발론

H₂O지역개발론은 지역주민에게 행복(Happiness), 희망(Hope), 균등한 기회(Opportunity)를 제공하고, 그 수단으로 물(H₂O)의 원리와 속성인 소통, 순환, 생명, 평등, 투명, 융합의 여섯 가지 조절변수를 활용한 새로운 전략적 지역개발이론이다.

최근 지역개발 패러다임 변화에 대한 관심이 고조되면서 새로운 이론 모색이 활발하다. 이러한 움직임은 이론적인 측면, 정책적인 측면에서 다양하게 나타나고 있다.

지역개발이론 전개과정에서 살펴보면 전통적 지역개발이론은 효율성을 지향하는 성장거점전략 중심의 불균형성장이론이었으나 형평성을 지도이념으로 하는 균형이론이 등장하면서 기초수요접근과 도농통합이 강조되었고, 이후 지식, 혁신, 학습의 중요성이 높아지면서 유연생산체제이론, 지역혁신체제이론, 학습지역이론 등의 대안이론이 잇따랐다.

최근에는 환경을 중시하는 지속가능한 발전이론, 생태도시이론, 도시재생이론 등의 환경이론과 사회적 관계와 가치를 설명하는 거버넌스이론, 네트워크이론, 사회적 자본이론 등의 사회이론이 새롭게 주목받고 있다.

정책적으로는 그 동안의 물적 성장이나 산출중심 접근에 대한 반성을 토대로 친환경성, 삶의 질, 수평적인 협력, 주민참여 등을 강조하는 상향식 정책으로 변화하는 경향이 뚜렷하다.

이러한 추세는 세계적으로도 공통된 양상으로 나타나고 있다. 주요 선진국의 지역개발은 90년대 이후 주민 행복에 대한 관심, 지역의 주체적 역할이 강조된 지방분권화, 새로운 지역개발 주체로서의 지역공동체 복원 등 이전과는 차별화된 접근이 활성화되고 있다. 이같은 흐름은 삶의 질, 환경 등에 대한 국제적 논의와 각 국가에서 나타나는 지역개발정책의 변화, 정책학 및 행정학 등의 학문 분야에서 나타나는 대안적 접근 등에서 동일하게 나타나고 있지만 지역개발에 있어 하나의 통합된 틀로서 제시된 바는 없다.

기존 대부분의 지역개발이론은 특정지역 문제를 해결하기 위해 개발된 이론으로 지역이 처한 문제점을 종합적으로 고려하는 데 한계가 있으며, 지역주민이 체감하는 주관적 만족감, 즉 삶의 질 수준을 통시적으로 파악할 수 있는 수단이 부족하고 실행전략을 통한 지역조건의 상쇄효과에 대한 고려가 미흡하였다.

이에 사회ㆍ환경적인 접근을 통합하고, 기존 지역개발에서 중시하는 투입 대비 산출이 아닌 과정(전략)과 결과(만족도)에 초점을 둔 새로운 지역개발이론인 H₂O 지역개발이론의 필요성이 제기되었다.

따라서 여기에서는 지역민의 행복(Happiness), 희망(Hope), 기회(Opportunity) 증진이 지역발전의 중요한 목표가 되는 H₂O 지역개발의 이론적 틀을 제시하고 세부적으로 H₂O 지역개발의 구조, 전략, 적용에 관해 고찰하였다.

H₂O 지역개발이론의 중심개념은 지역주민에게 현재의 행복과 미래 시점의 희망을 보장하고, 균등한 기회를 제공하여 지역주민의 주관적ㆍ심리적 '삶의 질'을 제고하고, 이를 통해 지역발전을 도모하는 데 있다. 주민의 H₂O를 지역개발에 대한 결과(Outcome)로 보고 현재의 삶의 질, 미래의 실현가능성, 모두를 위한 기회를 통섭하는 노력을 말한다.

H₂O 지역개발은 투입과 산출만을 중시하던 기존 지역개발을 보완하여 지역개발의 목표와 수단을 재설계하였다.

첫째, 투입 대비 산출을 높이고자 했던 과거 목표에서 벗어나 주민의 행복, 미래, 기회 향상을 궁극적 목표로 설정하였고, 주민이 느끼는 주관적 만족감(Outcome)이 지역개발 투입, 과정, 산출의 최종결과임을 강조하였다.

둘째, 과정을 중시하여 전략을 재조명하였다. 기존의 지역개발에서는 과정을 단순한 집행으로 여겼으나 H₂O 지역개발에서는 주민의 주관적 결과를 조정하는 전략수단 적용과정으로 본다. H₂O 지역개발전략은 지역개발정책 의사결정자와 집행자가 지역개발을 실천하는 과정에 요구되는 것으로 인간과 환경을 중시하는 대안적 이론에서 도출된 핵심요소(소통, 순환, 생태, 평등, 투명, 융합)로 구성되었다.

전략수단에 대한 평가는 지역개발 집행과정에서 H₂O 제고와 정책의 신뢰와 품질을 보증하는 기준이자 체제로 작동한다. 지역개발정책이 기획되어 주민에게 이르는 전 과정을 보증하고 관리하는 H₂O 지역개발 품질보증 및 관리체제로 볼 수 있다.

이를 바탕으로 구체화된 H₂O 지역개발은 지속가능한 지역발전, 생태적 미래기획 추구, 창조적 발전 지향, 공동체가 참여할 수 있는 개방형 거버넌스체계 구축, 내발적 개발에 초점을 둔다.

H₂O 지역개발은 미래 세대의 수요를 고려하면서 기존 수요를 충족시킬 수 있는 지속가능한 지역발전을 추구하고, 경제의 양적 성장뿐만 아니라 환경의 질 혹은 생태적 가치 제고를, 대형 인프라 산업보다는 매력적인 공간 창출을, 관료와 소수 전문가들이 만든 정책을 일방적으로 받아들이는 수동적 정책 수용자에서 주민, NGO, 전문가, 관료가 함께 참여하는 개방형 거버넌스 체제를, 지역의 부존자원, 노동력 및 기술을 최대한 활용하여 그 지역의 고용 및 소득을 창출하고 다시 지역경제로 재투입하는 내발적 개발을 추구한다.

또한 H₂O 지역개발이론은 지역주민이 체감하는 주관적 만족감을 통시적으로 파악할 수 있는 수단이자 실행전략을 통한 지역 조건의 상쇄효과에 대한 고려도 포함하는데, 이를 통해 사회ㆍ경제ㆍ환경문제를 다차원적 혹은 종합적으로 다룬다.

H₂O 지역개발이론의 구조를 살펴보면, 크게 지역개발에 필요한 투입요소(Input)를 의미하는 독립변수, H₂O 증진에 필요한 실행전략을 의미하는 전략변수, 지역의 객관적 현황인 산출(Output), 주관적 삶의 질 혹은 만족도(H₂O)를 의미하는 종속변수(Outcome)로 구성되어 있다.

H₂O 지역개발은 지역주민의 주관적인 행복, 희망, 기회에 대한 인식을 기본지표로 제시하여 궁극적 정책목적을 분명히 하고, 이에 대한 계측을 통하여 지역에 대한 진단을 할 수 있도록 하였다. 지역에서 추진되고 있는 각 분야별 프로그램과 사업, 예산, 조직, 인력, 법ㆍ제도 등의 정책적 요소를 투입요소인 독립변수로 두고 그 효과를 극대화할 수 있는 전략수단으로 소통, 순환, 생태, 평등, 투명, 융합 등의 여섯 가지 조절변수를 제시하였다.

H₂O 지역개발이론은 기존의 물적 성장(객관적 조건의 개선) 중심의 접근 한계를 넘어 궁극적인 지역주민의 만족감(Outcome; H₂O 행복, 희망, 기회)에 초점을 두지만 그와 동시에 객관적 조건을 또 다른 산출물(Output)로 설정함으로써 여전히 객관적 조건 개선의 중요성을 간과하지는 않는다. 즉 지역주민의 주관적 만족감(삶의 질)의 개선을 위해서는 고용이나 소득과 같은 경제적 조건, 사회ㆍ교육, 여가ㆍ문화, 정치ㆍ행정, 건강ㆍ복지, 생활편의, 재해ㆍ안전, 녹색환경 분야의 인프라, 정책 및 행정의 효과성과 같은 객관적 조건이 개선되어야 함을 전제하지만, 다양한 대안이론들이 지적하는 것처럼 이와 같은 객관적 조건의 개선만으로 궁극적인 지역주민의 만족감이 높아지는 것은 아니라는 점을 강조한다.

따라서 지역의 정책과 개발에 있어 소통, 순환, 생태, 평등, 융합, 투명과 같은 기존과는 차별화되는 전략이 적용될 때 같은 객관적 조건에서도 주관적인 만족감의 차이가 있을 수 있으며 이러한 전략을 통해서 객관적 조건의 영향력을 극대화시킬 수 있음을 제시하였다.

H₂O 지역개발이론은 지역개발의 목적을 H₂O라는 개념으로 제시하면서 이 수준을 향상시키기 위해서는 객관적 지역조건의 향상도 필요하지만 같은 조건에서라면 소통, 순환, 생태, 평등, 투명, 융합 등의 H₂O 전략을 적용하였을 때 H₂O 수준을 극대화할 수 있다고 본다. 목적으로서의 H₂O 지표, 필요조건으로서의 지역조건지표, 전략변수로서의 H₂O 전략지표 등 H₂O 이론의 세 가지 주요 요소별로 측정지표를 개발하여 지역과 정책주체를 진단하고 강점과 취약점을 파악할 수 있으며 전략을 통한 개선의 정도 역시 측정할 수 있도록 하였다.

이 연구는 '탐색적 연구'로서 논의의 마무리가 아니라 새로운 논의를 촉발하고 시작하기 위한 연구로서 그 한계를 가지므로 향후 다양한 실증연구와 검증이 요구된다. 따라서 후속 연구과제로는 첫째, H₂O 지역개발이론에 대한 다양한 논의와 검증, 적용을 통한 사례의 축적이 필요하다. 둘째, 추가적인 이론적 검증과 예비조사 등을 통한 신뢰도ㆍ타당도 검증을 통하여 H₂O 지표와 H₂O 전략지표 개발이 요구된다. 셋째, H₂O 전략에 있어서는 실제 지역에서 다양하게 나타나고 있는 혁신 사례에 대한 연구를 통하여 실제 사례에 기반을 둔 전략 프로그램을 구체화함으로써 더욱 실용적인 전략모델로 발전시켜야 한다. 넷째, H₂O 이론을 지역에 시범적으로 적용하여 실제 진단과 개선 컨설팅을 겸한 참여 사례연구를 통하여 시행과정에서 나타날 수 있는 문제들과 해소방안, 혁신방법, 지도력의 문제 등을 점검하면서 이론의 실증적 토대를 구축해야 한다.

끝으로 저자들은 대구경북연구원이 시ㆍ도민을 위한 정책연구를 할 수 있도록 지원을 아끼지 않으시는 대구광역시 김범일 시장님과 경상북도 김관용 지사님, 대구광역시의회 이재술 의장님과 경상북도의회 송필각 의장님께 지면을 빌어 깊은 감사를 드립니다. 그리고 출판을 위해 애써 주신 집현재 위호준 대표님께도 감사를 드립니다. 많은 분들의 도움에도 불구하고 이 책에는 부족함과 오류가 있으리라 생각합니다. 앞으로 독자 여러분들의 좋은 의견과 비판을 받아서 더욱 알차게 꾸려 나갈 것을 약속드립니다.



2012. 10.

대구경북연구원장 이성근 외

제1장

서　론

제1절┃'행복'에 대한 관심 3

제2절┃지역개발의 한계와 변화 6

제3절┃새로운 지역개발모델에 대한 탐색 10



제2장

지역개발의 패러다임 변화

제1절┃지역개발의 역사적 전개 17

제2절┃각국의 지역개발정책 25

제3절┃지역개발의 패러다임 변화 39



제3장

H2O 지역개발모델의 기초이론

제1절┃개　관 49

제2절┃사회이론 51

제3절┃환경이론 77

제4절┃새로운 지역개발의 모색 94



제4장

H2O 지역개발이론

제1절┃의　의 101

제2절┃주요 내용과 특징 113

제3절┃이론의 적용 128

제4절┃이론의 종합 132



제5장

H2O 지역개발의 전략

제1절┃개　관 137

제2절┃소통전략 138

제3절┃순환전략 143

제4절┃생태전략 148

제5절┃평등전략 152

제6절┃투명전략 156

제7절┃융합전략 160

제8절┃전략의 종합 162



제6장

H2O 지역개발의 지표개발

제1절┃개　관 167

제2절┃H2O 지표개발 169

제3절┃H2O 전략지표 개발 207

제4절┃지표의 종합 214



제7장

요약 및 결론

제1절┃신지역개발이론에 대한 시대적 요구와 H2O 219

제2절┃향후 연구과제 221



※ 참고문헌 223



※ 부　록

Ⅰ.　H2O 지표 239

Ⅱ.　H2O 전략지표 248

Ⅲ.　영국 런던의 '평등한 삶의 기회'(Equal Life Chances for All) 254

Ⅳ.　영국 국가지표(National Indicators) 260

Ⅴ.　OECD 'Your Better Life Index' 267

이성근 저자 이성근은 대구경북연구원 원장, 영남대학교 지역및복지행정학과 교수이다.