국민총행복과 농정 패러다임의 전환

농업·농촌을 되살릴 길,
농민과 국민이 행복한 길을 내기 위해서는 어떻게 해야 하는가?

1960~1970년대 이래 한국 사회를 지배해온 이데올로기는 '경제성장 지상주의'다. 즉 경제가 성장하면 모든 문제가 일시에 해결될 것이라는 믿음으로 세계 최장 노동시간을 견딘 끝에 국민소득 3만 달러를 넘겼지만, 그 이면에는 (OECD 국가 중) 자살률 1위, 산재 사망률 1위, 저임금노동자 비율 1위 같은 참담한 결과가 자리 잡고 있다. 양극화를 비롯해 지역 간 갈등, 구조조정(해고 및 비정규직화) 등 일자리를 둘러싼 갈등이 커졌고, 공동체적 가치는 사라져버렸다. 그 직격탄을 맞은 것은 농업·농촌이다. 경제성장 지상주의에 기댄 무분별한 농산물시장개방으로 인해 농업·농촌은 벼랑 끝에 서 있다. 낮은 식량자급률, 농가소득의 양극화, 농촌 빈곤인구의 급증, 악화된 농가부채 등이 이를 여실히 보여준다. 이제까지 농정은 전체 경제정책의 하위정책이었을 뿐, 농업·농촌의 희생을 전제로 한 시장개방정책의 모순을 완화하거나 뒤치다꺼리하는 역할만을 수행했다. 여기에 이 책의 문제의식이 있다. 파이는 이제 더 이상 커지지 않을뿐더러, '성장 지상주의'에 치우친 농정 패러다임은 농업·농촌의 존재가치를 왜곡했다. 성장만을 추구하는 시장에서 얻을 수 없는 가치들, 예컨대 안락한 휴양공간을 제공하고, 공동체적 삶을 일깨우고, 깨끗한 환경과 아름다운 경관을 보전하고, 지역의 균형 발전을 뒷받침하고, 무엇보다도 건강한 먹거리를 제공하는 농업·농촌은 붕괴해버렸다. 농업·농촌을 되살릴 길, 농민이 행복하고 국민이 행복한 길을 내기 위해서는 어떻게 해야 하는가?

지속 가능한 농업을 위한 12가지 제안

지역재단 이사장이자, 국민총행복을 위한 농정 연구에 매진하고 있는 박진도가 엮은 《국민총행복과 농정 패러다임의 전환》은 크게 3부로 나뉘어져 있다. 전체적인 문제의식을 다룬 1장(총론)에 이어 1부에는 '지속 가능한 농정 전략'에 관한 글을, 2부에는 '농촌지역 발전'에 관한 글을, 3부에는 '농정추진체계 전환'에 관한 글을 실었다.
1부를 여는 2장에서는 종합적인 먹거리전략을 제시하고 있다. 지역에서의 생산·가공·유통·소비·재활용, 먹거리 접근성 제고, 사회적 인식 개선 등을 포괄하는 범정부 차원에서의 먹거리체계 구축을 비롯해 공공급식의 확대 및 강화, 로컬푸드 활성화, 유전자조작식품(GMO) 완전표시제 도입 등이다. 3장은 농업·농촌이 지속 가능하기 위한 방법을 모색한다. 직불제 강화 및 확대, 농산물가격 안정 등을 통해 농민이 최소한의 삶의 질을 누릴 수 있는 소득을 보장해야 하며, 그럼으로써 도농 간 소득 격차를 완화하고 농촌지역 양극화를 해소해야 한다. 4장은 지속 가능한 농정 주체가 '가족농'임을 명시하면서, 소규모일 수밖에 없는 가족농을 조직화하고 지원하는 정책 및 제도적 근거를 마련할 것을 주장한다. 5장은 한국형 친환경농업을 살펴본다. 일찍이 화학농업에 대한 대안으로 민간 영역에서 실천해왔던 친환경농업은 정부 주도하에 관리되면서 관행농업화됐다. 이에 대한 문제의식과 더불어, 저투입·내부순환·자연공생을 열쇳말로 하는 '한국형 친환경농업'이 시행되어야 함을 주장한다.
농촌지역 발전 방안에 대한 고민이 담겨 있는 2부의 첫 장(6장)은 산업화 과정에서 파괴된 농촌환경을 복원하고 보전할 필요성을 언급한다. 이는 농업·농촌의 지속 가능성을 열어줄 뿐만 아니라, 생태계를 보전하고 생물다양성을 증진시키는 등 다양한 파급 효과가 있다. 7장은 농촌지역 개발의 한계를 직시하고 새로운 방향 설정을 요청한다. 기존 농촌지역개발사업은 중앙정부에서 위탁에 위탁을 거쳐 시행되다 보니 각 지역 실정에 맞게 진행되지 못하거나 중간지원조직이 난립하는 등 여러 한계를 드러냈다. 주민 주도로 농촌지역 개발이 이루어지기 위해서는 지원체계의 근본적인 전환이 필요하다. 8장은 농촌지역 발전이 국민의 '삶터·일터·쉼터'로서 이루어져야 한다고 말한다. 요컨대 '삶터'로서 발전은 농촌 주민의 삶의 질 향상이며, '일터'로서 발전은 농촌지역 사회적경제를 활성화하는 것이며, '쉼터'로서 발전은 도농교류 활성화 및 농촌경관 개선이다. 이 세 가지 측면에서의 농촌지역 발전은 농촌경제 활성화로 이어질 것이다. 9장은 농촌 주민의 인간다운 삶을 위해 복지·교육 기반을 확충할 것을 제안한다. 거주지를 이유로 각종 복지제도에서 받는 차별을 철폐해야 하며, 농촌 복지서비스를 강화·확대해야 하며, 학생 수 감소로 폐교 위기에 놓인 학교를 농촌 주민을 위한 문화·교육·복지센터로 활용해야 한다.
이어 3부를 여는 10장은 농업·농촌의 다원적 기능에 초점을 둔 직불제 개편, 농정의 권한 및 책임을 중앙정부와 지방정부 간에 재배분해야 함을 지적한다. 현재 지방정부는 중앙정부 사업에 대한 재정부담이 커 자체적인 사업을 집행할 수도 없을뿐더러 사업을 설계하고 집행하는 데 권한이나 재량을 갖기 어렵다. 11장은 본래 기능을 망각한 채 자체 이익만을 추구하고 있는 농협을 개혁할 것을 주장한다. 농협중앙회는 회원조합을 지원하는 연합회로 개편해야 하는 동시에 비사업조직화해야 한다. 마지막 12장은 '분권·자치', '참여·협치' 농정을 강조한다. 다시 말해 중앙집권적 설계주의 농정에서 분권과 자율의 자치 농정으로, 관료주의 농정에서 민·관이 상호 협력하는 유기적 참여·협치 농정으로 전환해야 한다.
이처럼 한국 농정을 여러 측면에서 조명한 이 책이 농정 개혁을 위한 현장 활동가뿐만 아니라 깨어 있는 공직자, 농촌문제에 애정이 있는 시민, 농업·농촌 연구자, 학생 등 다양한 독자에게 읽히기를 바란다. 한국 농정을 두루 살피는 데, 또 한국 농정이 앞으로 어떻게 나아가야 할지 전망하는 데 많은 도움이 될 것이다.

책을 내며

1장 총론: 농정 패러다임의 전환과 국민총행복/박진도

1부 국민의 먹거리보장을 위한 지속 가능한 농정 전략

2장 생산과 소비를 잇는 지속 가능한 먹거리전략의 방향과 과제/황영모
3장 지속 가능한 가족농을 위한 가격·소득정책/장경호
4장 '다기농농업-지속 가능한 농정'의 실천 주체 육성/유정규
5장 한국형 친환경농업의 새로운 대안을 찾아/조완형

2부 국민의 삶터·일터·쉼터로서 농촌 재생·지역 혁신

6장 파괴된 농촌환경의 보전을 통한 국가의 지속 가능한 발전/김태연
7장 농촌지역 개발의 한계와 새로운 방향/서정민
8장 국민의 삶터·일터·쉼터로서 농촌지역 발전/이창한
9장 농촌 주민의 인간다운 삶을 위한 복지·교육 기반 확충/이용교

3부 재정 개혁과 농정추진체계 근본 전환

10장 다기능성 지원 중심의 농업·농촌 재정 개혁과 창의적 지방농정의 공간 확대/이명헌
11장 행복농정의 생산자조직 주체, 농협을 농민에게/이호중
12장 중앙집권에서 분권·자치로, 관료주의에서 참여·협치로/허헌중

황영모 전북연구원 연구위원이다.