한국지방자치단체 60년 변천사(통계로 본)(양장본 Hardcover)

머리말

1. 시작과 끝

사회과학을 하는 사람들은 가족만큼이나 늘 곁에 있는 것이 통계다. 굳이 행태주의를 거론하지 않아도 통계는 사회과학자에게 자연과학자의 분자나 원자처럼 시작이고 끝이다. 이러한 통계는 행정에서는 양날의 칼처럼 쓰여진다. 행정통계의 쓰임 방향이 작게는 우리 마을과 지역에, 크게는 국가의 발전과 장래에 큰 영향을 미치기 때문이다. 좋은 방향은 정책결정을 과학화하여 라스웰이 바라는 바대로 정책과정의 합리화를 통한 인간존엄성과 가치를 향상시키는 일이다. 그러나 나쁜 방향도 있다. 통계를 악용하여 나쁜 정책도 정당화시키고, 나쁜 정부와 지도자를 합리화시키는 경우도 일상처럼 흔하다. 그래서 일찍이 미국 작가 마크 트웨인(Mark Twain)은 '세상에는 거짓말이 세 가지가 있다. 보통 거짓말, 새빨간 거짓말, 그리고 통계(There are lies, damned lies and statistics)'라고 하였다. 대문호다운 경고다.

그러나 위의 상황은 그래도 통계가 어느 정도 정리되고 분석되어 질 때의 이야기다. 최근의 통계자료조차 정리되어 있지 않고, 같은 기관의 통계까지도 일치하지 않은 우리나라 지역통계 현실과는 아주 동떨어진 이야기다. 정부는 big data를 외치지만 그 기본인 지역통계는 아직도 생성되지 못하고 있거나 먼지로 덮인 고문서로 남아 있다. 아직도 약 100년 전의 일제 강점기 통계가 현재의 통계보다 훨씬 정확하고 체계적이다라는 반갑지 않은 목소리가 힘을 얻고 있을 정도다. 그런가 하면 여전히 광역자치단체조차도 과 규모의 통계전담 조직 하나 없고, 통계 전담 공무원은 고작 1-2명 정도인 작금의 현실에서 지방행정 및 지역통계의 선진화, 과학화, 세계화에 대한 논의는 사치스럽다고 해도 과언이 아니다.

지역의 통계가 이렇게 허술함에도 불구하고 이에 대한 보강이나 개선보다 통계청은 현행 우리나라 통계제도인 분산형을 집중형 체제로 전환시키기 위하여 진력을 다하고 있는 게 현실이다. 반면에 지방자치단체는 골치 아프다는 핑계로 통계청의 뒤만 열심히 따라가고 있다. 시간이 지나가면서 현재는 중앙통계만 있고 지역통계는 중앙통계를 위한 하나의 과정과 자료에 불과하다. 지방자치단체는 자체통계를 만드는 일보다 통계청을 비롯한 중앙부처가 요구하는 양식에 따라 통계자료를 수집하고 보내는 지극히 사무적 보고통계가 주 통계사무다. 과거 전라남도에서의 소금 생산통계, 강원도에서의 화전면적 통계, 제주도의 해녀 통계 등 지역 특성을 반영해 주는 살아 있는 풀뿌리 통계(grass-roots statistics)들은 보이지 않은 지 오래다. 이러한 중앙 의존적 지역통계는 정작 지방자치단체가 정책결정에 필요한 자료가 되지 못하여 통계로서의 의미가 죽어 있고, 주민에게는 한갓 수치에 불과할 뿐이다.

이런 사실은 나만 알고 있는 것이 아니다. 우리 사회과학, 특히 행정 학자나 지방자치를 연구하는 학자와 이를 활용하는 사람은 우리나라 지역통계의 누락, 부실, 미활용, 관심부족에 대해서 너무나 잘 알고 있다. 그러나 쉽게 이를 개선하기 위하여 다가서지 못하는 것은 어디서부터 시작할지 감이 막막하기 때문이다. 설령 감이 오더라도 이를 혼자 또는 몇 사람이 하기에는 너무나 감당할 수 없는 큰일임을 알기 때문에 손대지 못하고 있다. 정작 필요한 지방자치단체는 통계청과 중앙 부처들이 작성해 주는 통계에 익숙해 자신의 통계를 만드는 일을 외면하고 있다.

능력 있는 후배교수들은 교내외로부터 닦달하는 평가 때문에 논문쓰기 바쁘지 언제 끝도 보이지 않는 자치단체의 통계를 찾아다닐 여유가 없다. 이에 비해 나는 평가에 그렇게 연연하지 않을 소위 말년 교수다. 또한 교수 생활 근 30년이 다가오지만 남의 글과 논문을 인용만 하였지 내가 학계에 기여한 것은 하나도 없다. 더군다나 서울행정학회장, 한국지방자치학회장, 두 차례 대통령위원회 위원 등 능력 밖 자리에 있으면서 시간만 바빴을 뿐이다. 그것을 속죄하는 일은 더 늦기 전에 지역통계를 정리하는 일이 아닌가 생각하게 되었다. 그래서 2011년 한국연구재단에 '통계 지표로 본 한국지방자치단체의 성장과 발전'이라는 제목으로 저서출판지원 사업에 응모를 하여 다행히 선정되었다.

연구기간 3년 중 1년 반은 말 그대로 헤매었다. 우선 지표선정하기가 쉽지 않았다. 기준이 서지 않은 것이다. 어디서 자료를 찾을지도 막막하였다. 1945년도에서부터 1980년대까지의 통계자료는 한마디로 엉망진창이었다. 각 자치단체마다 조사하다가 멈추는 경우가 숱하였고, 심지어 단위도 년마다 다르고, 지방자치단체마다 일치하지 않았다. 보조해 주는 대학원생들도 힘겹다고 떨어져 나갔다. 매년 중간보고서 낼 때마다 포기하고 싶은 심정이었다. 그러나 2013년에 교내 총장선거에 낙선하면서 운명인지 나에게 천재일우라고 할 기회가 주어졌다. 패배와 절망감이 더 큰 동기로 가는 모순의 맛을 느끼며 다시 집필에 몰두할 수 있었다.

우선 통계청에서 만든 e-지방지표를 기준으로 삼았다. 나 자신이 또 다른 지표를 만들어서 지역통계계를 혼란스럽지 않게 하기 위함이다. 지표가 설정되니 자료를 수집하러 전국을 다닐 수 있었다. 시간나면 국립중앙도서관, 국회도서관, 어느 지방자치단체의 자료실 등에서 자료찾는 일에 몰입하였다. 몰입하면 몰입할수록 자료가 쏟아져 나왔다. 끝이 없을 것 같았다. 전산통계학과 학생을 전담으로 채용하여 내가 찾아오는 복사자료를 표로 정리하도록 하였다. 나중에는 일손이 부족하여 한 학생을 더 채용하였다. 당초 계획은 해방 후부터 2013년까지로 자료수집 범위를 정했었다. 그러나 자료의 부정확성이 너무나 심하여 해방 후부터라는 시점은 포기해야만 했다. 대신 신뢰할 수 있는 자료가 있는 해부터 시작하기로 하였다.

예를 들면, 자동차는 1902년부터, 인구는 1925년에서 시작하였고, 인터넷 사용률 등은 2003년에서 시작한 것이다. 자료의 신뢰성을 해치지 않은 것을 우선으로 하며, 부족한 자료는 다음 기회에 내가 보충하든지, 후학들이 보완할 수 있도록 하는 여유가 필요하다고 생각했다. 이렇게 정리하니 감이 오기 시작하고 모양이 만들어졌다. 통계청, 자치단체의 자료는 물론 학회 논문, 석·박사 논문을 비롯한 심지어 학과단위 논문까지 뒤졌다. 한국은행으로부터 시작하여 공공기관의 연구원, 중앙부처 및 자치단체의 자료실 등도 본서의 자료를 보완하는 데 큰 도움이 되었다. 최종적으로 찾지 못한 자료는 각 시·도 자치단체의 통계담당 공무원들에게 표를 보내어 보충 해주도록 부탁도 하면서 보완해 나갔다. 4년이 주마등처럼 지나갔다. 처음의 글에서 마지막 글까지 한 글자도 남김없이 내가 작성하였기에 이 책의 잘못과 오류는 나의 전적인 책임임을 밝혀 둔다.



2. 감사의 글

원고를 출판사에 넘겨 놓고 인사말을 쓰려고 원고를 처음부터 다시 보니 나름대로 보람 있는 일을 하였구나라는 생각이 든다. 이 원고를 보면서 심지어 나 혼자 정말 했느냐고 의심(?)하는 장난기 있는 사람들도 많은 것을 보면 30년 동안 시간만 축냈던 교수 생활의 속죄용은 되겠구나 하는 감을 잡는다. 그러나 나 혼자 힘으로 이 책이 완성되어 질 수 없음은 당연하다. 질러 놓고 본다는 심정에서 한국연구재단에 신청한 저서지원이 채택되어 기쁨도 순간일 뿐 막상 책을 쓰려니 아무것도 보이지 않았다. 시작의 힘을 준 한국연구재단에게 우선 감사드린다. 인하대 법전원 이기우 교수의 격려가 없었다면 아마도 포기하였을 것이다. 많은 토론과 함께 제목까지 작명해 준 이기우 교수에게 진심으로 감사를 드린다. 책의 부피가 너무 크고 컬러가 들어가 있는 그래프가 너무 많아서 경제성이 없다고 출판에 난색을 표하는 출판사가 많을 때 박영사에 내 책의 의미를 잘 전달해서 수락하게 해준 서울대 행정대학원 이승종 교수에게 고마움을 전하고 싶다. 더불어서 출판시장의 어려움에도 불구하고 이 책의 발간을 받아 주신 박영사 회장님과 조성호 이사님, 그리고 출판의 기획에서부터 전반을 책임지고 세련된 책을 만들어 주신 배근하 선생에게도 감사의 말씀을 잊을 수 없다. 공무원 30여 년 동안 오직 제주지역통계업무를 진두지휘하다가 작년 말에 퇴임한 제주도통계담당관 장행부님도 구하기 힘든 자료제공과 조언으로 본서를 저술하는 데 많은 도움을 주신 점에 대해서 큰 감사를 드린다. 또한 박사논문에 영일이 없는데도 불구하고 통계에 대한 자문과 토론을 해준 백상규 원생과 교정과 자료정리 일을 도와준 강경민 박사에게도 감사의 뜻을 전한다. 진심으로 감사하다고 수십 번을 말해도 부족할 사람은 1년 여 동안 그 많은 자료들을 성실하게 표를 작성해 준 제주대학교 전산통계학과 박형신 학생이다. 나의 제자 대학원생들도 포기할 정도로 복잡하고, 산적한 자료들을 늘 웃으면서 단 한 번의 시간도 어김없이 깔끔하게 정리해 준 박형신 학생이 없었으면 이 책의 출판은 불가능하였을 것이다. 나중에 참석하여 박형신 학생을 도와 준 부혜라 학생에게도 고맙다는 말을 전하고 싶다.

앞에서 언급하였지만 찾다가 못 찾은 통계자료를 마지막으로 부탁한 분들이 전국 17개 광역자치단체 통계담당 공무원들이었다. 나의 부탁에 대하여 자신의 일처럼 도와준 점에 대하여 너무나 감사하다는 말씀을 드린다. 또한 이 과정에서도 통계담당 공무원들과 연계하여 많은 자문과 도움을 주신 전국시·도지사협의회 김성호 실장님, 영남대 이성근 교수님, 한국지방행정연구원 하혜수 원장님, 충북대 최영출 교수님, 전남대 오재일 교수님, 부산대 강재호 교수님, 경상대 명성준 교수님, 강원도청 김성호기획관리실장님에게도 깊은 감사의 말씀을 전한다. 대통령 소속 지방자치발전위원회 심대평 위원장님과 권경석 부위원장님은 저술하는 과정에서 틈틈이 우리나라 지방자치단체의 발전과정에 대한 많은 조언을 해 주셔서 이 책을 저술하는 데 방향을 잃지 않게 해 준 점에 대해서 깊은 존경과 감사를 드린다. 우리나라 행정기관이 그동안 많은 개혁을 했다고 하지만 가장 큰 체험은 국립중앙도서관이라고 서슴없이 말하고 싶다. 친절한 직원뿐만 아니라 신청한 논문과 책을 어떠한 경우라도 20분 안에 내 앞에 가져다준 그들은 우리 학계의 영원한 보배라고 생각하며 감사드린다.

지금은 은퇴하셨지만 학과 선배이면서 은사님인 한창영 교수님, 조문부 교수님, 부만근 교수님, 고충석 교수님은 아직도 부족한 점이 많은 나를 영원한 제자와 동료로 생각하여 힘들 때는 늘 위로를, 이 책을 저술할 때는 뜨거운 격려를 하여주셨다. 깊은 감사를 드린다. 이 책이 나오는 데 힘이 되어 주신 학과 교수들에게도 이 자리를 빌려 고마운 인사를 드린다. 그리고 총장 선거 후유증으로 모든 것이 낙심 그 자체였을 때 끝까지 격려해 주신 여러 교수님과 직원 선생님 덕분에 이 책이 출판될 수 있었음에 감사를 드린다. 총장선거에 같이 출마했던 후보자들과 당선된 제주대학교 허향진 총장님을 비롯한 대학 식구들에게도 늘 좋은 일만 있기를 이 자리를 빌어서 모교의 영원한 발전과 함께 기원한다.

늘 장남만 잘되면 다른 자식들도 다 잘 될 것이라는 믿음으로 정성을 다하여 키워 주신 팔순을 맞이한 어머님에게 처음으로 지면을 통하여 감사의 말씀을 드리고 싶다. 그리고 치밀하지 못하고 손해 보는 것을 좋아하는 남편을 만나서 몸과 마음고생 다 하는 아내 고영숙 루시아의 끊임없는 헌신과 사랑에 이 책의 모든 결실을 전하고 싶다. 타국에서 학자의 길에 혼신을 다하는 사위 배성철 교수, 아빠의 존재 이유를 언제나 크게 느끼게 하는 사랑스럽고 영민한 딸 혜미, 두 사람이 맺은 가정에 주님의 은총이 늘 함께 하기를 기원한다. 태어날 때부터 항상 우리 집의 희망인 아들 양정우에게도 늘 함께 하고 있다는 아비의 속마음을 이 기회에 전한다. 이 책 출판을 고대하는 양진건 교수를 비롯한 여러 교수들과 친구인 현성욱 원장, 8인회 친구, 사랑하는 동생들에게도 역시 감사를 드린다.



2015년 4월 어느 날

철쭉이 너무 예쁜 마당이 있는 국립중앙도서관 5층에서

제1부 서론

제1장 연구와 의의와 목적



제2부 분야별 자료 수집 및 분석 결과

제1장 인구

제2장 기반시설

제3장 소득

제4장 고용

제5장 농ㆍ어업

제6장 산업

제7장 물가 및 주택

제8장 재정 및 행정서비스

제9장 여가 및 문화

제10장 사회보장

제11장 보건 및 의료

제12장 공공안전

제13장 가족과 청소년

제14장 교육여건

제15장 국제화 및 정보화

제16장 환경



참고문헌

찾아보기

양영철 저자 양영철은



· 제주대학교 행정학과 졸업(행정학사), 서울대학교 행정대학원 졸업(행정학석사), 건국대학교 박사과정 졸업(행정학박사)

· 서울행정학회장, 한국지방자치학회장, 한국행정학회 연구위원장

· 대통령(노무현정부)소속 정부혁신지방분권위원회 위원, 동위원회 지방자치경찰특별위원회 위원장, 대통령실 정책자문위원회 위원, 무임소장관 정책자문위원회 위원, 대통령(박근혜정부)소속 지방자치발전위원회위원, 동위원회 자치경찰 T/F 위원장

· 임피제신부 기념사업회 공동대표, 석주명기념사업회 공동대표, 김만덕 기념사업회 기획위원장

· 박사학위 논문 "내생적 지역개발에 관한 연구", "노무현정부에서의 자치경찰도입실패에 관한 연구" 등 다수

· 저서: 주민투표론(2007, 대한민국학술원 우수도서 선정), 자치경찰론(2008, 문광부 우수도서 선정, 한국지방자치학회 우수 저작상 수상), 제주특별자치도의 이해(공저) 등 다수