국가위기관리와 재난정보(양장본 Hardcover)

[머리말]



현대 사회는 '글로벌 위험사회(Global Risk Society)'라고 할 정도로 지구촌 곳곳에서 테러나 사건ㆍ사고, 대형 재난 등이 일어나 세계 각국이 위기를 맞고 있다. 2016년 6월 24일 영국의 브렉시트(Brexit: 영국의 EU탈퇴) 발표에 이어 28일에는 터키 이스탄불 국제공항의 자폭테러, 그리고 7월 14일 프랑스의 니스 테러사건 등은 유럽을 혼란 속으로 몰아넣게 되었다. 일본도 2011년 3월 11일 동일본 대진재에 이어 2016년 4월 14일과 16일에 일어난 구마모토 대진재 등으로 일본열도가 위기를 맞이했다.

우리나라도 2014년 4월 16일 세월호 참사나 2015년 5월 메르스(중동호흡기증후군)의 창궐 등 국가적인 대형 재난으로 국민들이 엄청난 고통을 겪었다. 그 밖에도 2016년은 1월 6일 정초부터 북한이 제4차 핵실험을 실시하여 남북관계가 경색되게 되었고, 1월 23일에는 제주도의 폭설로 제주공항이 3일 동안이나 마비되는 등 재난으로 관광객들이 큰 불편을 겪었다.

최근에는 국가의 가장 중요한 관문이라고 할 수 있는 공항 관리에도 허점이 드러났다. 2016년 1월 29일 아침 7시 24분경, 베트남인이 인천공항 무인자동 출입국심사대문을 강제로 열고 불법으로 공항청사를 빠져나가는 일이 발생했다. 이보다 한 달 앞선 2015년 12월 21일에도 중국인 부부가 인천공항 면세구역에서 출국심사대를 몰래 빠져나와 국내로 잠입했다가 나흘 만에 체포됐다. 부산 김해공항에서도 2015년 11월 8일 오전 아시아나 항공기를 타고 사이판을 출발해 김해공항에 도착한 중국인 한 사람이 몰래 빠져나가기도 했다. 공항을 빠져나가는 것은 국경이 뚫리는 일로 국가안보상 중대한 위기가 아닐 수 없다. 만약 이들이 테러리스트였다면 우리는 속수무책으로 매우 심각한 위기에 직면했을 것이다. 그밖에도 최근에는 미세먼지나 지카 바이러스(Zika virus) 등이 우리 사회의 안전을 심각하게 위협하고 있다.

미국의 예일대학 명예교수인 찰스 페로우(Charles Perrow)는 2011년 3월 11일 동일본 대진재를 보고 '정상 사고(normal accident)'라고 규정하고, 이제 이러한 대형 사고는 언제 어디서나 일어날 수 있는 '보편적인 사고'라고 주장하고 있다. 페로우 교수의 주장처럼 이제 이러한 재난이나 사건 사고는 언제 어디서나 일어날 수 있는 보편적 현상이 되었다.

대형 재난은 국가경제에 직접적으로 막대한 영향을 끼친다. 실제로 지난 2011년 동일본 원전 폭발사고나 2016년 4월 구마모토 지진으로 일본경제가 휘청거리는 모습을 우리는 목도했다. 우리나라도 2013년에는 규모 2이상 지진이 아흔 세 번(93번)이나 일어나 기상관측 사상 최다 지진발생 횟수를 기록했다. 그 중에는 규모 4.9, 5.1 등 중규모의 지진 발생도 포함되어, 우리나라도 결코 지진의 재난안전지대가 아니라는 것이 밝혀졌다. 실제로 우리나라는 매년 2조원 이상이나 거액의 금액을 국가재난피해에 지불하고 있다.

최근 선진국에서는 재난피해를 줄이기 위해 안전공학(safety engineering)을 방재시스템에 도입해서 이중 삼중으로 안전장치를 구축함과 동시에 재난정보를 철저하게 관리하고 있다. 안전공학은 원래 노동 현장이나 기계장치, 의학, 사회생활 등 안정성 문제에서 출발하였다. 그러나 최근에는 대형 재난이나 사건ㆍ사고 등 사회생활 안전 전반에 걸쳐서 안전성을 추구하는 공학의 한 분야로 자리 잡고 있다.

20세기 후반에 들어서면서 각종 기계나 기구, 컴퓨터 등을 통한 사회 안전시스템의 규모가 점점 확대되어 가고 있기 때문에 안전시스템에 구멍이 뚫리면 재난규모는 더욱 대형화된다. 대형 재난의 원인은 인간의 고의나 실수뿐만 아니라 분노, 보복, 전쟁, 테러 등 원한에 의한 것까지 실로 다양하며, 계속적으로 확대되고 있다. 선진국의 경우는 사회 안전시스템을 강화하기 위하여 판단력이 부족한 어린이나 청소년, 노약자, 정신질환자들에게 의무적인 치료교육과 함께 직종에 따라서는 일정기간 '사회 종사를 제한'조치 취함으로써 사고를 미연에 방지하기도 한다.

2016년 5월 16일 강남역에서 발생한 '묻지 마 살인사건'의 경우도 정신질환자의 여성혐오증에서 출발한 단순한 살인 사건이다. 2016년 5월 29일 '수락산 살인 사건' 등도 정신분열증 또는 정신질환자들의 우발적인 범행으로 보인다.

또한, 2016년 5월 28일 '구의 역 스크린도어 정비 도중 사망사건'이나 2016년 6월 1일 '남양주 지하철 공사 붕괴사고' 등은 우리 사회에 만연해 있는 '정상화에의 편견', 즉 '안전 불감증'을 여실히 보여주고 있다. 방재인간과학에서 가장 경계해야 할 태도가 '안전 불감증'이 빚어낸 '정상화(正常化)에의 편견(normalcy bias)'이다. 즉, '정상화에의 편견'은 재난이 발생했을 때 즉각적인 피난 행동을 저해하는 낙관적인 심리 상태를 말한다. 일본의 재난 사회학의 1인자인 도쿄대학 히로이 오사무(廣井脩) 교수는 재난발생 시 "사태의 심각성을 지각하지 못하고, 낙관적인 정보를 받아들여 위험경고를 부정하려고 하는 경향을 '정상화에의 편견'"이라고 했다. 다시 말해서 '설마', '우리는', '여기는', '이번은', '나는' 괜찮겠지 하는 '안전 불감증'을 말하는 것이다. 또, 한편으로는 대단한 사건이 일어났는데도 불구하고 지나치리만큼 심리상태를 안정시키기 위해 '사실이 아닐 것으로 부정 내지는 회피하려고 하는 의식'을 말하기도 한다. 이러한 심리 상태는 결국 재난정보에 둔감해지게 할 뿐만 아니라, 재난 피해를 더욱 더 크게 확산시킬 우려가 있다.

지난 세월호 참사 이후 허버트 윌리엄 하인리히(Herbert William Heinrich)가 주장한 재해 수치인 '1:29:300' 법칙이 주목을 받게 되었다. 즉, 대형 재난은 우연히, 갑자기 일어나는 것이 아니라, 재난발생 이전에 반드시 경미한 사고나 징조들이 여러 번 반복되어 나타난다는 것을 실증적으로 증명한 법칙이다. '설마. 사고가 일어나겠는가?', '대충 대충 하자', '다음에 고치지 뭐', '설마 괜찮겠지', 이런 생각들이 마침내 대형 사고를 불러일으키게 된다는 것이다. 사소한 조짐들이 당장은 위험하지 않더라도, 이들로 인한 사고발생 이정표는 점점 다가오고 있는데 우리 인간들은 전혀 낌새를 알아채지 못하고 모르고 있다는 사실이다. 세월호는 침몰하기 이전에 이미 여러 가지 위험한 사전 징조를 보였다는 사실이 속속 밝혀졌다. 우선, 출항 전 짙은 안개가 그 전조였다. 또, 두 번에 걸친 선체 개조, 그리고 승객 정원 늘리기나 과적 등이 그것이다. 즉, 대형 재난 발생은 예고된 수순에 따라 진행되고 있었다는 것이다.

재난도 이제까지는 홍수나 폭우 등 전통적인 재난에서 테러나 사건ㆍ사고 등 사회적인 재난에 이르기까지 다양하고 그 범위도 훨씬 더 크게 확대되고 있다. 따라서 이제부터라도 시급하게 방재능력을 훨씬 더 강화시키지 않는다면 대형 재난은 더 많이 일어날 것이다. 지진, 홍수 등의 재해요인이 미치는 외부 힘을 줄이기 위해 우리사회가 가지고 있는 재난의 취약성(vulnerability)을 보완해서 방재능력을 강화해야 한다. 방재는 가해력이 우리 사회에 미치는 피해와 혼란을 최대한 줄이는 작업이다. 일반적으로 방재의 대상은 피해 직후의 구명과 구원ㆍ구호 등 생활의 재건을 말한다. 그러나 이는 방재시스템의 일부에 지나지 않는다. 재난에 효율적으로 대응하기 위해서는 재난이 일어나기 이전부터 사전에 철저하게 준비하고 관리해야 한다.

재난피해를 완전히 예방한다는 것은 불가능하지만, 최첨단 ICT시스템으로 사전에 준비만 잘 한다면 대형 재난도 '큰 우려 없이' 그 피해를 사전에 최대한 줄일 수 있다. 2016년 4월 구마모토 지진의 경우도 1981년부터 강화된 내진설계에 의해서 건설된 주택들은 그 피해를 획기적으로 줄일 수 있었다. 또 한 가지는 대형 재난이 발생하면, 군부대나 경찰, 지방자치단체 등 방재당국이 직접 구조 활동에 참가하기까지는 상당한 시간이 걸린다. 즉, 재난정보가 두절되고 피해상황이 밝혀지지 않은 상황에서 ?재난발생 후 72시간(골든타임)? 이내에 사실상 당국의 구조의 손길을 기대하기란 어려운 형편이다.

대체로 재난은 행정당국이나 관공서가 문을 닫았을 때 잘 일어난다. 그 이유로 우리 인간은 하루 24시간 중에 1/3인 8시간 정도를 일한다는 사실을 들 수 있다. 1주일 중 토ㆍ일을 제외하고 나면 5일밖에 근무하지 않는다. 많은 사람들은 관공서가 항상 업무를 본다고 생각하고 있지만, 실제로 지자체나 관공서의 업무수행 시간은 1주일 168시간 중에 23.8%인 40시간밖에 근무하지 않는다. 따라서 행정당국이 업무를 보지 않는 시간대에 재난이 발생한다면 행정적인 초동대응도 그만큼 차질이 빚어질 수밖에 없다. 그 사이 서로 간에 의존할 수 있는 것이 이웃이나 친척, 지역 내의 공조활동이다. 재난 안전은 무엇보다도 이웃 간의 공조(共助)의식이 대단히 중요하다. 즉, 이웃 간에는 대화의 문을 열고 상호 네트워크가 이루어져야 한다. 이런 대화나 네트워크가 이어지는 지역이야말로 "재난에 강한 지역"이 된다. 따라서 공조(共助)의식을 높이기 위해서는 평소에도 지역주민들끼리 높은 수준의 방재의식을 공유함과 동시에 서로 간에 긴밀한 대화와 연대의식으로 묶어지는 것이 중요한 관건이다.

예를 들면, 2014년 11월 22일 저녁 12시 8분경 일본 나가노현(長野?) 북부지역 기타아즈미 군(北安曇郡)의 하쿠바무라(白馬村) 지진을 들 수 있다. 당시 하쿠바무라를 중심으로 매그니튜드 6.7의 지진이 일어났다. 진원 단층이 가까운 하쿠바무라 주변에서는 가옥이 집중적으로 무너져 재난 취약자 26명이 대피하지 못한 채로 매몰되었다. 그러나 평소 이웃 주민들 간의 철저한 공조활동 덕택에 한 명의 사망자도 없이 전원 구조되어 화제가 되었다. 이는 지역사회를 중심으로 철저한 공조 체계 덕분에 재난 피해를 줄일 수 있었음을 보여준 사례다.

재난을 100% 예방한다는 것은 불가능하지만, 첨단 과학기술의 도입으로 재난징조를 사전에 인지하여 예방할 수 있다. 또한, 재난발생 시는 신속한 재난정보 전달이 재난피해를 줄일 수 있는 가장 중요한 관건이다. 뿐만 아니라, 신속하고 정확한 재난정보로 재난피해를 최소화하기 위해서는 초동대응을 신속하게 해야 한다. 나아가서 우리나라의 사회구조도 재난에 강한 사회구조로 방재대응시스템을 훨씬 더 강화해야 한다. 일본의 경우는 2016년 4월에 니혼대학(日本大學)이 일본 최초로 위기관리학부(危機管理學部)를 신설하고 위기관리에 대한 체계적인 연구와 함께 인재 육성에도 힘을 쏟고 있는 상태다.

본서는 국가지도자나 경영자, 그리고 위기관리책임자는 물론, 방재 실무담당자에게 이르기까지 좋은 참고자료가 되리라고 본다. 나아가서 매일 매일 일상적인 위기 속에서 생활하고 있는 우리 국민들에게도 많은 도움이 되리라고 믿는다.

끝으로 수익 창출이 절체절명인데도 불구하고 국가위기라는 공익적인 사명감 때문에 재정적으로도 지원을 아끼지 않으신 박영사 안종만 회장님과 안상준 상무님, 그리고 유난히도 무더운 올여름 날씨에도 불구하고 세심하게 교정해 주신 배근하 선생님께 감사드린다. 또한, 그동안 한국재난정보미디어포럼 부회장으로 봉사해 오신 서울시립대학 최성종 교수님을 비롯해, 포럼 집행이사님, 사무국장 및 관계자 여러분들께도 지면을 통해 감사의 말씀을 드리고자 한다.



2016. 7. 25.

한국재난정보미디어포럼 회장 이 연 드림

1장 국가위기관리와 재난정보

2장 3 ㆍ 11 동일본 대진재와 재난정보

3장 동일본 대진재와 재난보도 사례연구

4장 동일본 대진재로 본 NHK의 재난방송시스템

5장 동일본대진재 당시 한국 언론의 재난보도 실태

6장 김정일 국방위원장 사망과 언론보도

7장 신속한 재난복구와 미래의 방재시스템

8장 대형 재난발생 사례 연구

9장 위기관리와 리더십

10장 세계 지도자들의 눈물과 위기관리 리더십

이연 저자 이연(李 鍊)은 교수, 현재 선문대학교 미디어커뮤니케이션학과에 재직하고 있으며, 한국재난정보미디어포럼 회장과 재난방송중앙협의회 위원을 맡고 있다. 그가 위기관리 커뮤니케이션에 관심을 갖게 된 것은 1984년 日本上智大學 大學院 新聞學硏究科에 유학하면서이다. 그 후 동 대학 修士, 博士課程(新聞學博士)을 졸업하고 1995년 고베지진을 계기로 본격적으로 '위기관리'에 대해 연구하게 된다. 특히, 東京大? 히로이 오사무(?井脩)교수와 함께 '관동대지진과 조선인학살사건'을 공동연구하면서 위기관리와 재난보도 연구에 주력하게 된다. 경력으로는 선문대학교 사회과학대학장, 중앙도서관장, 대학언론사 주간, 행정안전부 자문교수?기획위원, 소방방재청 자문교수, 기상청 자문교수, 방송통신위원회 책임교수, 한국기자협회 재난보도준칙제정위원장, 언론중재위원, NHK(릿포로) 자문교수, 日本上智大學 신문학연구과 객원교수 등이 있다.

〈저서 및 관련 연구서〉
『위기관리와 커뮤니케이션』(2003, 학문사)
『일본의 방송과 방송문화사』(2006, 학문사)
『위기관리와 매스미디어』(2007, 학문사)
『정부와 기업의 위기관리 커뮤니케이션』(2010, 박영사)
『신문, 텔레비전의 소멸』(2010, 아카넷, 역서)
『일제강점기 조선언론 통제사』(2013, 박영사)
『재난상황, 언론대응 및 수습과 홍보』(2015, 국민안전처)
『재난 홍보시스템방안 연구』(2008, 행정안전부)
『재난방송과 홍보의 이해』(2008, 국립방재교육연구원)
『한국적인 재난방송시스템에 관한 연구』(2004, 방송위원회)
『일본의 케이블TV』(1997, 영풍문고: 공저)
『일본 대중문화 베끼기』(1998, 나무와 숲: 공저)
『朝鮮言論統制史』(2002, 日本 信山社)
『グロ-バル社會とメデイア』(2003,ミネルバ-: 共著)
『サッカ?文化の構?』(2004, 道和書院: 共著)
『マス?メディアと冷?後の東アジア』(2005, ?文社共著)
『メディアと文化の日韓?係』(2016, 新曜社: 共著)