한국 사회 공론화 사례와 쟁점(한국갈등학회 공론화총서 1)

[머리말]



필자들은 2020년 1월 30일과 31일 양일 간 영국 PHM(People's History Museum)에서 개최된 "2020 Democracy R&D Network" 연차회의에 참석하였다. 맨체스터에 있는 PHM은 영국 민주주의 국립 박물관으로 영국 민주주의 과거, 현재, 미래를 담고 있다. 영국 민주주의 산실인 PHM에서 미국, 유럽, 호주, 일본, 한국 등 각 나라에서 진행된 공론화의 경험을 기반으로 "민주주의 혁신"을 토론하는 자리는 상징적 의미가 있었다. 오늘날 정치적 양극화, 유권자의 무관심과 정치적 불신, 그릇된 정보 확산, 위임받은 정치인들이 복잡한 사회현안을 주의 깊게 처리하지 못하는 상황 등 민주주의 위기가 전 세계적인 현상임에도 유럽의 시민의회(Citizen's Assembly), 영·미권의 시민배심제(Citizen's Jury) 및 숙의여론조사(Deliberative Poll) 등 다양한 공론화 모델의 확산은 일반 시민의 숙의적 참여를 통해서 민주주의를 쇄신하고 공공정책의 신뢰성을 높이는 데 기여했다는 평가가 지배적이기 때문이다.

한국갈등학회와 한국사회갈등해소센터는 2019년에 숙의민주주의의 글로벌 네트워크인 "Democracy R&D Network"에 가입하였다. 2020 맨체스터 연차회의는 미국의 '시민배심제'를 창안한 Ned Crosby와 시민배심제를 세계적으로 전파하고 있는 제퍼슨센터의 Kyle Bozentko 소장, 독일의 Panning Cell을 창안한 Peter Dienel(작고)의 아들 Hans Dienel 교수 등 유럽과 미주 그리고 아시아에서 숙의민주주의 연구자 및 전문가 76명이 참석하였다. 공론조사(숙의여론조사)를 개발한 James Fishkin도 회원으로서 참석할 예정이었으나 사정이 있어 참석하지 못했다. 이 자리에서 한국 측 참석자를 대표하여 이선우 교수(한국사회갈등해소센터 이사장)가 신고리 원전 5·6호기 사례 등 한국사회의 공론화 경험을 발표하였는데, 놀랍게도 일부 참석자들은 최근 한국 사회에서 역동적으로 진행되고 있는 공론화에 대해 비교적 잘 알고 있었다. 또한, 참석자들은 한국사회의 공론화가 공론조사(숙의여론조사) 중심으로 진행되는 이유를 궁금해 했고 다양한 공론화 방식의 적용 가능성을 조언하기도 했다. Hans Dienel 교수는 한국 측 참여자들과 토론하는 과정에서 한국에서 "Panning Cell 기법"이 활용되지 않은 이유에 대해 질의하기도 하였다.

한국사회의 공론화 사례는 세계적 차원에서 관심과 연구의 대상으로 인식되고 있었다. 한국사회의 공론화 활용은 최근 정책 결정의 영역을 넘어 중앙정부의 예산편성 과정까지 확장되고 있는데, 중앙정부의 예산편성과정에서 시민들의 숙의(공론화)가 연례적으로 진행되는 것은 세계적으로도 그 유례를 찾기 어려운 것으로 주목받았다. 또한, 한국의 공론화 사례의 특징인 "시민참여단의 높은 참여율"과 정부 주도의 공론화가 집중적으로 시도된 것도 관심의 대상이었다. 한편, 대부분의 연차회의 참석자들 역시 공론화와 관련하여 우리와 비슷한 고민을 하고 있다는 사실도 알 수 있었다. 대의민주주의와 직접민주주의 그리고 숙의민주주의와의 관계에 대해 우리와 마찬가지로 그들도 논쟁 중이며, 공론화의 효과성도 상황에 따라, 지역에 따라 그리고 주관자의 의지에 따라 각각 다를 수 있다는 인식을 공유하였다. 또한, 숙의에 참여하는 시민들을 무작위 추출(추첨)하는 과정에 조작의 문제점을 예방하거나, 실질적인 대표성을 담보하는 방안, 그리고 시민들이 충분한 정보를 받고 주의 깊고 열린 자세로 함께 토의하는 방법을 개선해야 할 필요성에 깊은 공감을 했다.

필자들은 그동안 한국사회의 공론화 경험이 축적되면서 공론화 사례에 대한 객관적 평가가 본격적으로 시도될 때라고 생각한다. 실제로 공론화를 바라보는 일반 국민들과 관련 전문가들의 시각은 긍정과 부정이 혼재하고 있다. 한국사회갈등해소센터가 한국리서치와 함께 매년 실시하고 있는 「한국인의 공공갈등인식」 조사결과에 따르면, 공론화에 대해 국민적 인식은 긍정적 평가(공론화가 행정의 신뢰를 높이고 숙의민주주의에 기여)가 2018년 65%, 2019년 62%로 비교적 높게 나타나고 있지만, 부정적 평가(공론화가 책임회피수단으로 남용)도 2018년 52%, 2019년 53%로 절반이 넘고 있다. 또한 「2019년 공론화에 참여한 전문가조사(하동현·서정철, 2019)」 결과에서도 전문가 대부분은 공론화의 긍정적 효능(92%)에 동의했지만 "졸속추진", "기관장의 책임회피 및 정책 결정의 정당화 악용", "획일적 신고리 모델 적용" 등을 공론화의 문제점으로 지적했다.

공론화가 우리 사회의 갈등 해결과 숙의민주주의에 기여하도록 긍정적 기능을 살리면서 공론화 과정에서 드러난 "졸속추진", "책임회피 우려", "찬/반 승부를 가르는 도구"로 왜곡되는 문제점은 시급히 개선되어야 한다. 신고리 5·6호기 공론화가 한국사회에 공론화의 효능을 확인시켜주고 공론화에 대한 사회적 관심을 증폭시키는 결정적 계기였지만, 사실 한국사회에서는 신고리 5·6호기 공론화 이전부터 다양한 형태의 공론화가 기획되고 실행되어왔고, 이러한 경험이 신고리 5·6호기 공론화 활동의 밑거름이 되었다고 할 수 있다. 구체적으로 2005년 8·31 부동산정책 수립과정에서 숙의 여론조사기법(Deliberative Poll)이 본격적으로 활용된 이후, 2007년 부산 북항 재개발사업, '2014 대한민국 미래비전 국민대토론회', 2015년 '사용후핵연료 공론화위원회' 활동 등에서 적용되었고, 울산 북구 음식물자원화시설 건립에 시민배심원제가 처음 적용되었다. 아울러, 일반 시민이 중심이 된 신고리 5·6호기 공론화와 달리, 이해관계자 중심의 합의형성(consensus building)형 공론화 활동도 진행되었는데, 2009년 '국립서울병원 이전 및 재건축 갈등 공론화' 활동과 2016년 '4·16 세월호 참사 안산시추모사업 공론화' 사례 등이 대표적이라 하겠다. 각각의 공론화 경험들은 하나의 정형화된 모델에 입각하기보다는 주어진 환경 속에서 해결해야 할 과제의 특성에 따라 다양하게 설계되고 실행되어 왔다. 그 결과 일부 사례는 '성공적이다'라는 평가가 나오기도 하고, 일부 사례는 '실패한 사례'로 평가되기도 하였다. 성공이든 실패이든, 각각의 사례는 완벽한 것은 없으며 우리들에게 극복해야 할 과제와 쟁점을 남겨주었다고 평가할 수 있다.



제1장 공론화 및 공론화 모델에서 우리는 한국 사회에서 진행된 공론화와 관련하여 몇 가지 유형화를 시도하였다. 우선, 합의형성을 지향하는 이해관계자 중심의 공론화와 찬반옵션 선택(의견분포 확인) 및 의제발굴을 도모하는 일반시민 중심의 공론화로 유형화했다. 비용과 편익이 분산된 대중적 정치 상황에서는 시민 중심의 공론화, 비용과 편익이 집중된 이익집단 정치 상황에서는 이해관계자 중심의 공론화, 비용과 편익이 불일치할 경우에는 혼합형 공론화 모델이 필요하다는 것을 제시했다. 그동안 한국사회에서 진행한 다양한 공론화 사례를 유형화하는 것은 공론화를 설계하고 기획하는 데 가장 핵심적 과제인 공론화 모델의 선택에 도움을 줄 것이다.

다음으로 제2장은 사례분석의 준거틀(framework)을 기술했다. 사례분석을 토대로 한국형 공론화의 일반적인 모델을 탐색하기 위해서는 다양한 사례를 하나의 준거틀로 분석하는 것이 필요하다. 본 연구에서 제시한 준거틀은 특정한 공론화 과정을 기획하고 실행할 때 반드시 고려해야 할 미시적 요소들에 주목하였다. 본 연구에서는 공론화 과정을 크게 1) 공론화 사전준비 단계, 2) 프로세스 설계 단계, 3) 참여 및 숙의 단계, 4) 결과 도출 단계로 구분했고, 각 단계별로 반드시 고려해야 할 핵심 요소들을 도출하여 각 사례를 분석하였다.

제3장은 그동안 진행된 공론화 사례 중에서 사례가 갖는 상징성과 필자들이 직·간접으로 참여한 경험을 중심으로 10개의 공론화 사례를 선택하고 2장에서 필자들이 구축한 준거틀을 바탕으로 사례를 분석하였다. 10개 사례는 연대순으로 구성됐으며 ▲국립서울병원이전 및 재건축갈등 공론화(2009) ▲2014 대한민국미래비전 국민대토론회 ▲4·16 세월호 참사 안산시추모사업 공론화(2016) ▲신고리 5·6호기 중단 및 재개 관련 공론화(2017) ▲학교생활기록부 신뢰도 개선 정책숙려제(2018) ▲2022년 대입제도개편공론화(2018) ▲2018 국민참여예산제도 ▲광주 도시철도2호선건설 관련 공론화(2018) ▲2018 서울지역 균형발전 공론화 ▲제5차 국토종합계획수립을 위한 국민참여단 운영(2018) 등이다.

제1장 공론화와 공론화 모델 / 19

1. 공론화에 대한 개념적 정의 19

2. 공론화 모델의 유형 20



제2장 사례분석의 준거와 대상 / 35

1. 공론화의 절차와 구조 35

2. 사례분석의 준거 37



제3장 공론화 10개 사례 분석 / 47

Ⅰ. 국립서울병원 이전 및 재건축 갈등 공론화 47

Ⅱ. 2014 대한민국 미래비전 국민대토론회 사례 67

Ⅲ. 4·16 세월호 참사 안산시추모사업 공론화 89

Ⅳ. 신고리 5·6호기 원전 건설 여부 공론화 109

Ⅴ. 교육부 '학교생활기록부 신뢰도개선 정책숙려제' 130

Ⅵ. 2022년 대입제도개편 공론화 153

Ⅶ. 기획재정부 '2018 국민참여예산제도' 173



Ⅷ. 광주도시철도 2호선 공론화 186

Ⅸ. 2018 서울지역 균형발전 공론화 206

Ⅹ. 국토교통부 '제5차 국토종합계획수립을 위한 국민참여단 운영' 225



제4장 결론: 교훈과 제안 / 237

[부록] 공론화 10개 사례분석에 따른 주요 이슈 / 253

Ⅰ. 공론화 유형의 선택 254

Ⅱ. 합의지향과 의견조사 257

Ⅲ. 사전공론화의 필요성 260

Ⅳ. 공론화기구 구성 및 권한 264

Ⅴ. 공론화 의제의 적절성 268

Ⅵ. 기울어진 운동장 논란(공정성) 270

Ⅶ. 숙의의 성찰성 272

Ⅷ. 시민참여단 구성(대표성) 274

Ⅸ. 온라인참여단 활용 277

Ⅹ. 공론화 확장성 279



참고문헌 281



찾아보기 285

이강원 약력

ㆍKDI 국제정책대학원 공공정책 석사

ㆍ미국 Program on Negotiation Harvard Law School 객원연구원

ㆍ미국 Consensus Building Institute 인턴십

ㆍ(사)한국사회갈등해소센터 소장(현재)

ㆍ(사)한국갈등학회 부회장(현재)ㆍ경실련갈등해소센터소장 역임

ㆍ국립서울병원이전관련 갈등조정위원회 부위원장 역임

ㆍ신고리 원전 5·6호기 공론화 등 숙의 진행 등



저서

ㆍ한국사회 공공갈등 이렇게 풀자(이선우·이강원 편저, 호두나무, 2013)

ㆍ소통과 갈등관리 방법찾기(공저, 교보문고, 2014)

ㆍ소통과 갈등관리 방법찾기(공저, 교보문고, 2015)