정부마케팅
마케팅에 의한 공공가치 생산의 길을 말하다
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『정부마케팅』은 그간 저자가 행정학자의 관점에서 정부부문이 어떻게 마케팅을 받아들이고, 연구자들은 또 어떤 과정을 거쳐 현재에 이르렀는가를 관찰, 추적한 결과이자 필요와 의미에 대한 성찰의 산물이다.
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출판사 리뷰
출판사 리뷰
[책소개 인사말]
1995년 가을 학기 박사과정 정부마케팅 강의 개설.
돌이켜 보면 실로 까마득한 과거이다.
이 책은 그간 저자가 행정학자의 관점에서 정부부문이 어떻게 마케팅을 받아들이고, 연구자들은 또 어떤 과정을 거쳐 현재에 이르렀는가를 관찰, 추적한 결과이자 필요와 의미에 대한 성찰의 산물이다. 본문에 앞서 정부부문이 신공공관리 개혁을 치르는 동안 나는 연구자로서 무엇을 보았는가, 행정학자로서 이 시기를 어떻게 평가하는가, 정부마케팅에 대한 생각의 발전, 연구의 계기, 이러한 일련의 과정에서 무슨 생각, 어떤 질문을 하면서 현재에 이르렀는가? 미래 공공서비스의 방향과 수요를 어떻게 보고 지금의 책 집필에 이르렀는가? 등을 적어 책 소개와 인사의 말로 삼고자 한다. 독자들이 이 부분을 읽는다면 저자와 같은 눈과 호흡으로 책 내용 전체를 관통하는 이해를 얻는 데 도움이 될 것이다.
행정의 지난 40년은 '개혁과 도전' 그 자체이다. 영국의 대처(Thatcher) 정부가 1980년대부터 신공공관리 개혁(의무경쟁입찰제도, 시민헌장, 베스트 가치 정책, 넥스트 스텝 등)을 주도하고, 전 세계 각국이 새로운 개혁 철학과 방법, 시장의 언어에 환호하던 시대이다. 행정은 이 시기를 통해 일찍이 보지 못했던 혁명적 변화를 경험한다. 내가 대학에서 공부한 것은 미국식 전통적 행정학이었지만 막상 연구자로서의 삶은 영국발 행정 개혁이 전통적인 정부 관료제의 독점적 서비스 공급을 밀어내던 대전환(big change), 혼란과 급변의 관찰이었다. 아마도 크게 두 가지로 정리할 수 있으리라. 하나는 행정에서의 혁명이자 패러다임의 전환이고, 또 다른 하나는 패러다임의 지리적 이동이다. 나는 데이빗 오스본과 테드 게블러(David Osborne and Ted Gaebler)의 「정부재창조론(Reinventing Government)」(1992), 한국개발연구원(KDI)과 행정학 분야 일부 소수 연구자들이 쓴 영국 정부 개혁 보고서나 논문들을 읽고도 신공공관리 개혁의 큰 물결과 영국의 중심적 지위나 역할을 눈치채거나 가늠할 여유를 잘 갖지 못했다. 돌이켜 보면 미국 행정학의 눈으로 세상을 보거나 내 자신 행정을 보는 나름의 철학이나 시각이 없었기 때문이었다. 이와쿠니 데쓴도(岩國哲人)가 「出雲からの挑?(이즈모로부터의 도전)」(1991)에서 이즈모시의 성공이 행정에 마케팅 사고를 받아들였기 때문이라고 말했을 때도 특별한 것쯤으로 인식했을 뿐 나의 생각을 그 이상 발전시키지 못했다. 신공공관리 개혁 강의를 하고, 김대중 정부가 IMF 위기를 맞아 대규모 개혁을 추진할 때조차도 신공공관리 개혁이 행정의 지평에서 무엇을 의미하는지, 어떻게 볼 것인가를 몰랐다.
정부가 과거와 다른 방법을 채택한다고만 생각했을 뿐, 다른 나라들에서도 작은 정부, 국영기업 매각이나 민간위탁이 유행이어서 그런 개혁의 하나 정도로 생각했다. 하지만 오랜 시간이 지나고 또 이 책의 집필에 이르러서는 신공공관리 개혁이 단순한 개혁을 넘어 이전 패러다임의 대체이고, 영국이 주도했으며, 패러다임의 지리적 이동이라고 믿는다. 영국은 신공공관리 개혁을 통해 기존의 전통적 행정과는 다른 철학, 시각, 이론, 공공서비스의 관리, 시장적 언어를 발전시키고 법 개정을 통한 전면적 개혁을 이룬다. 이것이 패러다임의 전환이고 혁명이 아니면 무엇인가? 각국 정부에 확산되고 공공서비스를 어떻게 제공할 것인가에 관한 지배적 사고로 자리 잡았다면 패러다임의 지리적 이동이 아닌가?
많은 시간을 보낸 후 얻은 뒤늦은 깨달음이다. 학문적 역량이나 연구자로서 현실의 변화를 읽어내는 역량의 부족 때문이리라. 의문은 가졌지만 결론이 없었고 더 깊은 단계로 나가지 못했다. 미국 행정학에 갇혔기 때문이다.
1990년대 미국 행정학자들은 신공공관리에 대한 비판을 멈추지 않는다. 왜 그들은 그랬던 것일까? 지적 관성, 정부와 행정의 역할, 방식에 대한 기존의 믿음, 집착 때문인가? 아마도 그들은 자신들의 환경에 갇혔기 때문이리라. 국영기업 매각, 민간위탁은 알았지만 거기까지였다.
미국 하버드대학 케네디스쿨(Kennedy School of Government, Harvard University) 행정학 교수 마크 무어(Mark H. Moore)는 1994년 '전략 초점으로서의 공공가치(Public Value as the Focus of Strategy)'라는 논문에서 행정학 분야에서는 처음 '공공가치(public value)'를 소개한다. 그가 그 아이디어를 어디서 얻었을까? 난 오랫동안 그것이 궁금했다. 나름의 가설은 그가 세계적으로 유명한 그 대학 비즈니스 스쿨 마케팅 교수나 논문들로부터 힌트나 아이디어를 얻었다는 것이었다. 10년도 더 지난 2014년 그가 발표한 '공공가치 회계(Public Value Accounting)'란 연구에서 처음 공공가치의 출처와 배경에 대한 언급을 읽고 내면에서 키웠던 의문을 다소 풀었지만 아직도 궁금한 것들이 많다. 몇 가지 중 첫째는 왜 그가 공공가치 논문을 미국행정학회 학술지가 아닌 오스트레일리아 행정학 저널에 기고했던 것일까? 자답은 아마도 미국 전통적 행정학 연구자들의 신공공관리에 대한 부정적 인식이나 거부 때문이었으리라. 다음은 왜 미국 행정학자들은 그렇게 오랫동안 이 공공가치 논문에 눈길 한번 주지 않았는가? 결국 누가 먼저 이 연구의 가치를 알아보았는가? 영국 베스트 가치정책(Best Value Policy)과는 어떤 관계일까? 누가 공공가치를 먼저 연구자들의 관심 테이블에 끌어냈는가? 무어 교수는 다 알 것이다. 의문은 더 나간다. 미국 연구자들이 아니었다. 그것이 맞다면 왜 미국 연구자들이 아니었을까? 토벤 요젠슨과 베리 보즈만(Torben B. Jørgensen and Barry Bozeman)은 2007년 연구에서 "정부의 행정과 정책에서 공공가치보다 더 중요한 주제는 없다"고 말한다. 미국 행정학자의 반응은 이렇게 늦었다. 왜인가? 보즈만은 미국 애리조나 대학(Arizona State University) 교수이고 요젠슨은 코펜하겐 대학(University of Copenhagen) 교수이다. 보즈만은 왜 유럽 교수와 쓰게 된 것일까?
많은 의문들은 연구와 현실 간의 여러 부조화들을 관찰하는 동안 생겨났던 것들이고, 답은 자답이자 해석이고 결론이다. 아마도 이 모든 것들은 행정 패러다임의 지리적 이동에서 만들어진 것들이다. 미국 연구자들은 패러다임 이동으로 공공가치라는 개념의 중요성 인지가 늦었고, 보즈만은 유럽 연구자와 공동연구의 기회를 만났을 것이다. 미국 연구자들은 정책 설계와 서비스 전달의 실험을 보다 덜 심각하게 적어도 늦게야 깨닫고, 지금도 각각에서 주권자들의 참여가 서로 다른 형태라는 것에 대한 이해가 부족하다는 생각이다. 자답이지만 책 집필 동안 굳어진 믿음이기도 하다.
본문에서 몇 차례 언급했지만 행정의 혁명과 패러다임 이동은 행정의 공급자 중심에서 수요자 중심으로의 변화, 영국 정부의 선두적 역할을 의미한다. 전통적 행정은 정부 관료제의 조직, 인사, 예산의 관리이다. 정부가 공익을 정의하고 공공서비스를 설계하는 공급자 중심의 행정이다. 신공공관리 개혁 이후 정부의 관심은 조직 관리에서 공공서비스로 이동한다. 각국 정부는 민영화란 이름 아래 조직과 업무를 대거 시장에 방출하고, 영국 정부는 기업가적 정부를 표방하면서 공공서비스를 기존의 정부기관이 민간사업자와 경쟁하여 누가 전달할지를 결정하는 방법을 선택한다. 경쟁과 기업 관리 기법, 고객, 고객 만족 등의 시장 언어를 도입하고 지속적 혁신을 지향한다. 시민을 고객으로 정의하고, 공무원을 매니저(public manager)로 호칭한다. 인적 자원이 기존의 인사 행정을 대신한다. 한국도 늦었지만 1990년대 후반부터 영국의 개혁을 모델로 행정서비스헌장, 책임운영기관제도를 도입하고 고객 중심적 사고, 결과를 강조한다. 고객만족을 업무평가의 핵심 성과지표로 설정한다. 성과평과와 인센티브제, 브랜드 개념도 도입한다. 모두 신공공관리 개혁의 패러다임 하에서 정부가 채택한 새로운 행정의 방법이자 언어로, 전통적 행정과 관료제 중심의 폐해 극복의 시기이다. 오늘날 전 세계 나라들 중 어디에서도 아직 신공공관리 철학과 언어, 공공서비스 방식을 대체하는 다른 어떤 행정 철학이나 방법을 들은 바 없다.
로버트 덴하트와 자넷 덴하트(Robert B. Denhardt and Janet V. Denhardt)는 2000년 연구에서 행정의 발전을 전통적 행정, 신공공관리, 그 이후의 행정, 3단계(rowing → steering → serving)로 구분한 바 있다. 그 후 15년이 지난 2015년 이들의 그동안을 회고하는 논문을 읽어보면 우리가 3단계에 있는지 어떤지는 아직 분명하지 않다고 말한다. 많은 미국 행정학자들이 3단계라고 하지만 미국이 그렇다는 것이고 그것마저도 신공공관리 개혁의 철학과 방법에서 일부 수정 그 이상이라는 증거는 부족하다는 뜻이다. 공공가치를 보라. 새로운 것인가? 무어가 신공공관리 개혁을 배경으로 정부 매니저가 무엇을 하는가를 정의했던 것으로, 신공공관리의 목적이자 실천적 가치의 제시이다.
정부마케팅 연구의 시작은 우연이었다.
1993년 5월 어느 날. 무역학과 교수님의 연구실에 들렀다가 책장에 꽂힌 많은 책들 중 마이클 모카와 스티븐 펄무트(Michael P. Mokwa and Steven E. Permut)가 1981년 편저로 출판한 「정부마케팅: 이론과 실제(Government Marketing: Theory and Practice)」란 책의 발견부터이다. 미국 비즈니스 스쿨 마케팅 연구자들이 1978년과 1979년 미국행정학회 연례학술대회에 와서 정부도 공공서비스 생산과 제공에 마케팅 원리, 기법을 적용할 필요가 있다는 주장의 논문을 발표했는데, 이들을 묶은 것이다. 처음은 목차를 보고 가볍게 "아, 내가 여태 몰랐던 것인데(아마도 전혀 엉뚱했던) 이런 일도 있었구나?"라는 생각 정도였지만, 내가 못 느낀 내상이 컸던 것일까 그것으로 끝이 아니었다. 뜬금없이 "왜 그랬을까? 행정학회 학술대회에까지 와서 무엇을 말하고자 했을까?" "그것도 한 사람도 아닌 왜 많은 연구자들이 그랬는가?" 그러다가 "아마도 분명 간단하지 않은 이유가 있었을 것이다"라는 생각에 이르고, 어느 날부터는 확인도 하고, 아마도 무슨 확실한 이유가 있을 것이라는 믿음을 강화하면서 추적을 시작해, 결국 행정학자들의 반응도 확인하는 단계로 발전했던 듯하다. 경영대학 비즈니스 스쿨 마케팅 연구자 필립 코틀러와 마이클 뮤레이(Philip Kotler and Michael Murray)가 1975년 미국행정학회 학술지(Public Administration Review)에 게재한 '제3섹터 관리: 마케팅의 역할(Third Sector Management: The Role of Marketing)'이라는 논문도 읽는다. 이때쯤 행정학자들의 반응이, 그것도 왜 아무도 가타부타 말하지 않았는가를 참지 못한다. 마케팅 연구자들이 그것도 집단으로 행정학회에 와 정부도 고객의 필요와 욕구 조사를 통한 지역발전 계획 수립이나 정책 개발이 필요하다고 주장했는데 왜 반응이 없었을까? 마케팅 연구자들이 그렇게 주장했다면 적어도 관련 인용은 있을 법한데, 난 그것조차 찾지 못한다. 돌이켜 보면 이것이 마케팅 연구를 손에서 놓지 못하게 만든 동력이었는지도 모른다. 아직도 모카와 펄무트 책이 그날 어떤 책장의 몇째 칸 어떤 자리에 있었다는 것까지도 특별한 노력 없이 복원해 내는 것은 답을 찾지 못한 의문들이 수도 없이 내 의식을 호출했기 때문이리라.
정부마케팅 첫 논문은 1997년 한국행정학회 동계학술대회에서 "정부마케팅 연구: 내용과 성과, 그리고 한계"로 발표한다. 지금 보면 아무 것도 모르면서 썼던 것으로 크게 부끄러운 수준이다. 내용이나 체계부터가 터무니없어 어디에서 그런 발표를 할 용기를 얻었는가 알 수 없다. 정부마케팅 연구를 하는 동안에는 정부마케팅이 무엇인가에 대한 생각이 몇 차례나 바뀐다. 처음은 정부마케팅 = 공공서비스 마케팅으로 시작했고, 다음은 정부마케팅 = 공공서비스 + 사회마케팅으로 나가지만, 여전히 입문적 수준의 혼란으로부터 벗어나지 못한다. 발표는 아마도 이 시기에 한 것이었다. 세 번째는 장소마케팅을 추가하고, 마지막 단계에서는 상품을 기준으로 현재 이 책의 골격인 정부마케팅 = 장소, 공공서비스, 사회적 가치, 지역상품 마케팅이라는 체계와 내용을 완성한다. 초기의 시각은 1970년대 비즈니스 스쿨 마케팅 연구자들이 정부도 공공서비스 제공에서 마케팅이 필요하다는 주장에 의존하여 택했던 것이다. 행정학자들이 공공서비스의 마케팅을 완강히 반대하고 가능성조차 인정하지 않았던 터라 당황하고 의문만 붙잡고 있던 시기이다. 첫 발표 논문에서는 사회마케팅, 공공서비스 마케팅을 소개했지만 정부마케팅의 구성이나 미래 수요에 대한 믿음은 적었다.
확신은 우연한 기회로 왔다. 1999년 중앙공무원교육원(현 국가공무원인재개발원. 이하 중공교)의 '행정마케팅' 강의 개설이다. 나는 방황하던 중에 이것을 보고 정부마케팅 필요에 대한 확신을 얻는다. 비슷한 시기 또 다른 두 가지 소득도 있었다. 하나는 유럽 행정, 특히 신공공관리 개혁, 또 다른 하나는 장소마케팅의 발전에 대한 학습이다. '행정마케팅' 강의는 당시 신문주 서기관이 개설한 것으로, 지금 돌이켜 보아도 한국 행정학자들 중 누가 정부마케팅 강의를 그때 감히 생각조차 할 수 있었을까? 못했을 것이다. 필립 코틀러의 장소마케팅 연구, 유럽에서 장소마케팅 유행과 연구의 빠른 성장을 알고 장소마케팅을 정부마케팅의 중심에 두었던 터라 궁금증은 더했다.
연구자로 내가 알던 것은 미국 행정학이고, 작은 정부, 민영화, 민간위탁도 미국의 사례로 난 영국 중앙정부의 마케팅 도입은 알지 못했다. 어디 그것이 나 뿐이었겠는가? 그러던 참에 키론 월시(Kieron Walsh)의 논문을 읽다가 우연히 그가 버밍엄 대학(Birmingham University) 교수라는 것을 발견하고, 신문주 서기관도 1995년부터 1996년까지 그곳에서 공공관리(public management)를 배웠다는 것도 상기한다. 월시는 사회과학대학(Business School, Education, Government and Society, Social Policy), 지방정부연구소(Institute of Local Government Studies) 교수로 공공관리(public management)를 강의했던 사람이고, 영국이 신공공관리 개혁을 추진하면서 공공서비스 마케팅 분야를 발전시켜갈 때 중요한 역할을 담당했던 연구자이다. 그는 1989년에 이미 「지방정부 마케팅(Marketing in Local Government)」이라는 책도 출판한 바 있었다. 신문주 서기관이 유학을 갔던 대학이 바로 월시 교수가 있던 그 곳이다. 하지만 월시는 1995년 심장마비로 고인이 되어 신문주 서기관은 직접 그를 만나지 못한다(뒤늦게 물어보았을 때 그의 대답이다). 하지만 버밍엄 대학 지방정부연구소는 영국 정부가 공공서비스 마케팅을 도입하는 데 중요한 역할을 맡았던 곳인 만큼, 직접 이 분야의 앞선 성과를 보았으리라.
1990년대 초는 영국이 공공서비스의 광범위한 분야에 걸쳐 마케팅 이론과 기법을 도입하고 신공공관리 개혁을 뒷받침하기 위해 공무원 대학(Civil Service College)에서 지방정부 관리자들을 대상으로 마케팅을 교육하고, 교재 발간도 끝냈던 때이다. 리오넬 티트만(Lionel G. Titman)이 「새로운 공공부문에서의 마케팅(Marketing in the New Public Sector)」(1995)이라는 교재를 출판했던 것도 이때이다. 하지만 다른 나라들은 거의 그러지 못했다. 한국에서는 대학에서 뿐만 아니라 연구자들 누구도 공공서비스 마케팅을 알지 못했다. 이런 점에서 중공교가 내놓았던 행정마케팅 강의는 대담하고 매우 선구적인 것으로 확신 없이는 시작할 수 없는 것이었다. 신문주 서기관의 앞선 자각+확신과 용기에 의한 것으로, 미국에서 유학했다면 가능하지 않았을 것이다.
나는 이러한 과정에서 중공교가 어떻게 그렇게 빨리 마케팅 강의를 시작할 수 있었는가? 왜 제목을 '행정마케팅 강의'로 붙였는가? 왜 장소마케팅이 아니라 공공서비스 마케팅이었는가? 정부의 마케팅 강의의 도입, 중공교 강의에 관한 그동안의 많은 의문들을 한꺼번에 풀 수 있었다.
내가 대학에서 한 정부마케팅 강의는 주로 장소마케팅에 대한 것이다. 나는 미국 비즈니스 스쿨 연구자들의 공공서비스의 마케팅 필요 주장에 동의하면서도, 또 영국의 신공공관리 개혁에도 불구하고 오래도록 그것이 가능할 것인가에 대한 의심을 털어내지 못했다. 반면 장소마케팅은 현실적 수요가 커 이러한 부담이 없었다. 한국에서도 자치단체장 선거 이후 장소마케팅 수요가 급하게 팽창하고, 지자체 CEO들이 마케팅을 지역 간 경쟁의 전략적 수단으로 인식하면서 장소상품의 개발, 브랜딩 등이 늘어나는 것을 볼 수 있었기 때문이다. 장소마케팅을 중심으로 한 정부마케팅 강의 내용은 실무 차원의 관심, 빠른 수요 증가를 바탕으로 한 것이었다.
이 책의 출간은 비즈니스 스쿨 연구자들이 1970년대 후반 미국행정학회에 참석하여 정부도 마케팅이 필요하다고 주장한 이후, 그로부터 40년도 더 지난 시점이다. 하지만 행정학자에 의한 마케팅 해석, 필요, 방법론의 제시이다. 정부마케팅은 정부가 주도하는 것이지만 연구의 발전은 장소마케팅은 주로 영국과 유럽의 지역개발, 도시, 문화, 지리, 관광 분야 연구자들이, 공공서비스 마케팅은 영국의 공공서비스 및 비즈니스 분야 마케팅 연구자들이, 사회마케팅은 비영리 분야 마케팅 연구자들의 중심적 역할에 의한 것이다. 지역상품 마케팅은 연구가 상대적으로 적었고, 주로 비즈니스 마케팅 연구자들에 의한 것이다. 한국은 정부 주도 수출 중심의 국가 발전 과정에서 정부가 지역상품의 마케팅을 다른 어떤 나라보다도 일찍이 시작했고 또 성공적이었지만 연구는 그렇지 못하다.
21세기에 들어와서는 정부마케팅에 대한 수요 증가가 뚜렷하다. 정부가 최고로 주목하고 역량을 집중하여 성과를 내고자 하는 분야가 일자리 창출, 주민소득 증대, 지역경제 활성화 등이고, 다음은 고객만족과 공공서비스의 품질 개선, 비만이나 흡연의 억제, 출산율 제고 등과 같은 새로운 형태의 사회적 이슈들에 대한 효과적 대응이다. 마케팅은 경쟁전략과 고객, 자유교환에 의한 문제해결, 서비스 품질개선의 솔루션을 제공한다. 정치적 리더나 행정 실무자들은 마케팅과 경쟁시장 전략, 고객 중심적 사고, 지속적 혁신을 통한 서비스의 품질개선, 자유교환을 통한 공공가치 창출 방법에 대한 지식, 이해와 학습이 요구되고, 마케팅은 여기에 기여한다.
이 책의 제목은 정부마케팅(government marketing)이다. 1981년 모카와 스티븐 펄뮤트가 처음 썼던 제목이다. 많은 구미 연구자들은 공공마케팅, 공공부문에서의 마케팅 등 다양한 표현을 사용한다. 2017년 유럽행정학회도 공공마케팅(public marketing)이라는 발표 세션을 개설했지만, 난 정부마케팅이라는 제목을 그대로 쓰기로 했다. 이 책에서 정부마케팅은 정부조직과 공공기관이 하는 마케팅이고, 마케터는 공무원과 준공무원이다.
정부마케팅은 비즈니스 분야가 발전시킨 문제해결의 철학과 기법을 다룬다. 마케팅 전략과 방법은 정부가 글로벌 경쟁이나 시민들의 자발적 참여가 필요한 분야에서 경제, 사회적 문제를 효과적으로 해결할 수 있는 기회를 제공할 것이다. 전통적 행정이 해결 방법을 모르거나 명령과 지시로 기대한 결과를 얻기 힘든 새로운 과제나 이슈를 다루는 데 유효한 수단이 될 것이다.
책을 저술한다는 것은 욕심만으론 해결할 수 없는 현실의 문제이다. 물리적 시간, 오랜 시간 집중적인 신체적 노동의 투입을 요구하는 부담이 큰 작업이다. 몇 차례 집필을 주저하고 기회를 미루는 동안 마케팅의 수요는 증가하고, 전통적 행정이 효력을 발휘하지 못하는 공공 난제들(難題. public wicked problems)은 늘었다. 이미 오래전 마케팅 스쿨 연구자들이 적용을 강권했지만 행정학은 이것을 수용하지 않았고, 그러는 동안 공공 문제를 다루는 마케팅 연구들은 걷잡을 수 없이 사방으로 흩어졌다. 나는 급한 대로 이제 책을 써 통합의 틀부터 제시하겠다고 다짐하였다. 그렇다고 기존 연구나 강의를 위해 모은 자료들이 있어 이들을 단순 편집하겠다는 것은 전혀 아니고 처음부터 정부마케팅 관련 연구들을 전부 끌어내 해체한 후, 행정학의 관점에서 내용을 재구성하고 다시 해석하는 방법을 취하였다. 관련 문헌을 샅샅이 훑고 최근 연구가 어디까지 이르고 있는가를 추적하고 의미를 따졌다. 정부마케팅 철학, 전략과 마케팅 믹스에 관한 이론적 논의나 용어가 비즈니스 마케팅 분야 연구에 크게 의존하고 있는 것은 사실이지만 행정학에 단순한 이식은 가능하지도 적절하지도 않다. 전통적 행정이 비즈니스 스쿨 마케팅 연구자들의 주장에 귀 기울지 않았던 것도 그 때문이다. 정부와 공공서비스의 관점에서 내용을 다시 구성, 설명하고 오래 시간 문헌연구, 관찰을 통해 얻었던 지식, 판단과 해석을 추가하였다.
집필을 끝내고 보니 성취감이 크지만 아쉬움, 걱정도 그에 못지않다. 지적 악력(握力)이 부족하여 기대를 다 잡지 못한 탓이다. 집필 시간을 단기간으로 정하고 책 전체를 한 자리에 앉아서 쓰다 보니 그런 것일 수도 있다. 집필 후 다시 한 학기 강의를 하면서 내용을 보태고 또 다듬었지만 여전히 빈약하고 어설프다. 하지만 더 이상 혼자 붙잡고 있는 것보다는 세상에 내놓아 다른 연구자들의 관심과 연구로 이 분야의 발전을 기다리고 싶다.
이 책은 총 5편으로, 제1편 정부마케팅의 소개, 제2편 마케팅 이론과 기법, 제3편은 각론, 제4편은 정부마케팅 조직과 전략, 소비자 구매 행동, 제5편은 전망과 과제의 구조이다.
제1편 제1장부터 제3장까지는 정부마케팅의 소개이지만 다른 마케팅 책에서는 읽을 수 없는 내용들이다. 제1장은 책의 소개, 제2장에서는 정부마케팅의 개념 정의, 발달 과정, 성격을 다루었고, 제3장은 정부마케팅에 대한 실무적, 학술적 수요를 적어, 책의 유효성을 증거하고자 하였다. 제1장에서는 정부마케팅을 '정부부문'의 마케팅으로 정의하고, 그 이유와 범위가 어디까지인가를 분명히 하였다. 제2장 정부마케팅 분야 발전에 대한 정리는 오랜 시간 동안 관련 연구를 읽고 필요한 자료를 추적하면서 작성한 것으로, 누가 집필하던 정부부문에서의 마케팅에 관한 전반적 지식과 시각이 필요하고, 오랜 연찬의 시간이 필수적이다. 나의 이 책이 아니면 아마 다른 어떤 책에서는 읽어볼 수 없는 것들이리라.
제2편에서는 민간부문 마케팅의 철학과 방법, 기본적 개념들에 대한 소개이다. 정부마케팅 관점에서 공급자와 시장, 고객, 필요와 욕구 등을 재해석하였다. 행정학적 관점에서 정부마케팅의 성립 조건을 검토하였고 이것 역시 경영학의 마케팅 책들에서는 찾아볼 수 없을 것이다. 독자들은 이 부분을 읽음으로써 정부마케팅이 온전히 작동할 수 있기 위한 조건, 정부부문의 마케팅에 대한 수요, 위치 등에 대한 이해를 분명히 할 수 있을 것이다. 브랜딩은 내가 정부조직과 공공기관들의 마케팅 업무에 대하여 가장 직구(直球)를 던진 분야이다.
제3편은 정부마케팅의 세부 분야로, 장소마케팅, 공공서비스 마케팅, 사회마케팅, 지역상품 마케팅 각각의 내용, 중요성, 사례 등을 설명하였다.
제4편은 정부마케팅 조직과 전략, 소비자들의 구매 행동 분야이다.
제5편은 마지막 편으로 단 한 개의 장뿐이다. 여기서 정부의 마케팅에 대한 미래의 수요와 방향을 기술하였다. 정부조직과 공공기관의 서비스는 정부마케팅 하위 분야 가운데 마케팅 이론이나 기법의 적용이 가장 제한되는 분야인데, 조직이나 업무 환경이 얼마나 경쟁적인가? 업무는 얼마나 순수 공공재적 성격을 갖고 있는가, 두 가지 기준을 사용하여 유형화한 후 정부가 어떻게 마케팅 개념과 기법을 적용, 확대할 수 있는 것인가를 제시하였다.
이 책의 몇 군데는 특별한 의미가 있다. 그 중 하나가 제2장이다. 나는 여기서 정부마케팅의 발전 과정과 이것이 행정학에서 갖는 학술적, 실무적 차원의 의미를 적시(摘示)하였다. 관련 문헌을 오래 추적하고 집중적으로 검토하여 정부마케팅 발전의 전체 그림을 제시한 것으로 다른 책에는 없는 내용들이다. 독자들에게 힘주어 하고 싶은 말들도 이곳에 배치하였다. 제8장 브랜딩은 가장 쓰기 힘들었던 부분이다. 집필 동안은 암중모색(暗中摸索)의 기분이었다. 연구자의 관점에서 정부부문의 브랜딩과 정체성 프로그램에 대한 인식 부족, 철학의 부재, 잘못된 현실에 대한 비판을 적었다. 집필을 하는 내내 정부부문에 여러 학문분야 연구자들이 들어와 자기들의 관점과 용어로 어떻게 이렇게 큰 혼란을 만들어 낼 수 있는가라는 생각을 떨쳐버릴 수 없었다. 또 다른 하나는 제14장으로 나는 여기에 아직 검증된 바 없지만 오랫동안 품어왔던 인간의 욕구와 행동에 대한 나의 생각을 '욕구구조론'이라는 제목으로 제시하였다. 제8장이 현실에 대한 안타까움과 개혁의 필요를 강조한 것이라면 제14장은 연구자로서 기존 이론에 대한 거부와 내 자신의 이론 제시이다. 반면 내가 이 책에서 가장 부담스러워하는 부분은 제3장이다. 행정 발전의 3단계에 걸친 시대 구분을 두고 나는 이곳에서 미국 연구자들의 주장을 편하게 받아들이고 싶지 않았다. 이유를 자세히 설명하였으나 얼마나 동의할지 궁금하다.
정부마케팅은 공공관리(public management)의 핵심 수단이다. 하지만 행정학 분야에서는 공공관리에 관한 본격적 연구가 없다. 정부마케팅은 정부와 행정에 고객과 경쟁 개념, 시장적 방법을 소개한다. 기존의 규정과 절차 중심의 행정 관리와는 다르다. 경쟁 환경과 고객, 소비자 중심적 사고, 지속적 혁신 관점에서의 서비스 관리이고 공공가치 생산의 길 제시이다. 국민 일반의 집합적 필요보다는 개인 욕구 충족적 접근이다. 전통적 행정은 고객 유형, 필요와 욕구, 서비스의 구조, 설계방법, 원가개념, 돈을 낼만한 가치(value for money) 등을 잘 알지 못한다. 민주정부와 정치적 관점에서 시민의 권리는 학습했으나 시장, 고객 중심적 사고, 욕구충족의 중요성에 대한 인식은 부족하다. 정부의 독점적 지위, 조직 중심적 서비스 공급의 역사와 유산 탓이다. 정치적 리더, 정부 직원이 고객 유형, 서비스의 구조, 필요와 욕구, 제품과 서비스의 차이 등을 학습할 때 공공가치의 생산도 극대화할 수 있을 것이다. 이 책의 기여는 이러한 부분의 지원이나 보완이다.
이 책은 행정학자가 쓴 마케팅 책이다. 기업 마케팅 연구자들이 저술한 공공마케팅 또는 공공부문 마케팅 책과는 다르다. 물론 전통적 행정학 책과도 다르다. 이 책에서 가장 빈번히 나오는 말은 주민소득의 증가, 일자리 창출, 지역경제의 발전이다. 장소마케팅의 목적이다. 나는 국가의 역할이나 정부의 업무 가운데 이들을 가장 중요한 것으로 생각한다.
정부마케팅이라는 '빅텐트(Big Tent)'를 꿈꾸었는데 마무리를 하고 보니 크게 부족하고 아쉬운 부분이 너무 많다. 오랜 시간 집중하고 연구했지만 기대한 만큼 내용도 충실한 것 같지 않다. 끝내려니 혹시 반드시 알아야 할 것을 누락했을까도 걱정이고, 편견으로 이 책을 읽는 사람들의 정돈된 이해를 흩뜨릴까도 두렵다. 책의 전편(全篇)을 통하여 인용이라도 철저히 하여 독자들이 의심이 들면 직접 원본을 찾아 확인할 수 있도록 하였다.
아내는 교정을 보았다. 매우 지루하고 고단한 작업이라는 것을 알기에 고마운 마음이 크고 미안함이 더하다. 내용 검토와 교정으로 이 책의 완성도를 높여 준 이준기 박사(한국지방세연구원), 이재용 박사(한국지방행정연구원), 장이랑 박사(중소기업기술정보진흥원)에게도 이 자리를 빌려 감사인사를 전한다. 박영사 박세기 부장님, 전채린 과장님의 도움이 없었다면 아마도 이 책은 지금처럼 체계적이고 깔끔한 모습을 갖추지 못했을 것이다. 비록 편집과정에서는 변변히 고마운 뜻조차 전하지 못했지만 출판을 앞두고 각별한 감사의 마음을 표한다.
2020년 7월
저자
1995년 가을 학기 박사과정 정부마케팅 강의 개설.
돌이켜 보면 실로 까마득한 과거이다.
이 책은 그간 저자가 행정학자의 관점에서 정부부문이 어떻게 마케팅을 받아들이고, 연구자들은 또 어떤 과정을 거쳐 현재에 이르렀는가를 관찰, 추적한 결과이자 필요와 의미에 대한 성찰의 산물이다. 본문에 앞서 정부부문이 신공공관리 개혁을 치르는 동안 나는 연구자로서 무엇을 보았는가, 행정학자로서 이 시기를 어떻게 평가하는가, 정부마케팅에 대한 생각의 발전, 연구의 계기, 이러한 일련의 과정에서 무슨 생각, 어떤 질문을 하면서 현재에 이르렀는가? 미래 공공서비스의 방향과 수요를 어떻게 보고 지금의 책 집필에 이르렀는가? 등을 적어 책 소개와 인사의 말로 삼고자 한다. 독자들이 이 부분을 읽는다면 저자와 같은 눈과 호흡으로 책 내용 전체를 관통하는 이해를 얻는 데 도움이 될 것이다.
행정의 지난 40년은 '개혁과 도전' 그 자체이다. 영국의 대처(Thatcher) 정부가 1980년대부터 신공공관리 개혁(의무경쟁입찰제도, 시민헌장, 베스트 가치 정책, 넥스트 스텝 등)을 주도하고, 전 세계 각국이 새로운 개혁 철학과 방법, 시장의 언어에 환호하던 시대이다. 행정은 이 시기를 통해 일찍이 보지 못했던 혁명적 변화를 경험한다. 내가 대학에서 공부한 것은 미국식 전통적 행정학이었지만 막상 연구자로서의 삶은 영국발 행정 개혁이 전통적인 정부 관료제의 독점적 서비스 공급을 밀어내던 대전환(big change), 혼란과 급변의 관찰이었다. 아마도 크게 두 가지로 정리할 수 있으리라. 하나는 행정에서의 혁명이자 패러다임의 전환이고, 또 다른 하나는 패러다임의 지리적 이동이다. 나는 데이빗 오스본과 테드 게블러(David Osborne and Ted Gaebler)의 「정부재창조론(Reinventing Government)」(1992), 한국개발연구원(KDI)과 행정학 분야 일부 소수 연구자들이 쓴 영국 정부 개혁 보고서나 논문들을 읽고도 신공공관리 개혁의 큰 물결과 영국의 중심적 지위나 역할을 눈치채거나 가늠할 여유를 잘 갖지 못했다. 돌이켜 보면 미국 행정학의 눈으로 세상을 보거나 내 자신 행정을 보는 나름의 철학이나 시각이 없었기 때문이었다. 이와쿠니 데쓴도(岩國哲人)가 「出雲からの挑?(이즈모로부터의 도전)」(1991)에서 이즈모시의 성공이 행정에 마케팅 사고를 받아들였기 때문이라고 말했을 때도 특별한 것쯤으로 인식했을 뿐 나의 생각을 그 이상 발전시키지 못했다. 신공공관리 개혁 강의를 하고, 김대중 정부가 IMF 위기를 맞아 대규모 개혁을 추진할 때조차도 신공공관리 개혁이 행정의 지평에서 무엇을 의미하는지, 어떻게 볼 것인가를 몰랐다.
정부가 과거와 다른 방법을 채택한다고만 생각했을 뿐, 다른 나라들에서도 작은 정부, 국영기업 매각이나 민간위탁이 유행이어서 그런 개혁의 하나 정도로 생각했다. 하지만 오랜 시간이 지나고 또 이 책의 집필에 이르러서는 신공공관리 개혁이 단순한 개혁을 넘어 이전 패러다임의 대체이고, 영국이 주도했으며, 패러다임의 지리적 이동이라고 믿는다. 영국은 신공공관리 개혁을 통해 기존의 전통적 행정과는 다른 철학, 시각, 이론, 공공서비스의 관리, 시장적 언어를 발전시키고 법 개정을 통한 전면적 개혁을 이룬다. 이것이 패러다임의 전환이고 혁명이 아니면 무엇인가? 각국 정부에 확산되고 공공서비스를 어떻게 제공할 것인가에 관한 지배적 사고로 자리 잡았다면 패러다임의 지리적 이동이 아닌가?
많은 시간을 보낸 후 얻은 뒤늦은 깨달음이다. 학문적 역량이나 연구자로서 현실의 변화를 읽어내는 역량의 부족 때문이리라. 의문은 가졌지만 결론이 없었고 더 깊은 단계로 나가지 못했다. 미국 행정학에 갇혔기 때문이다.
1990년대 미국 행정학자들은 신공공관리에 대한 비판을 멈추지 않는다. 왜 그들은 그랬던 것일까? 지적 관성, 정부와 행정의 역할, 방식에 대한 기존의 믿음, 집착 때문인가? 아마도 그들은 자신들의 환경에 갇혔기 때문이리라. 국영기업 매각, 민간위탁은 알았지만 거기까지였다.
미국 하버드대학 케네디스쿨(Kennedy School of Government, Harvard University) 행정학 교수 마크 무어(Mark H. Moore)는 1994년 '전략 초점으로서의 공공가치(Public Value as the Focus of Strategy)'라는 논문에서 행정학 분야에서는 처음 '공공가치(public value)'를 소개한다. 그가 그 아이디어를 어디서 얻었을까? 난 오랫동안 그것이 궁금했다. 나름의 가설은 그가 세계적으로 유명한 그 대학 비즈니스 스쿨 마케팅 교수나 논문들로부터 힌트나 아이디어를 얻었다는 것이었다. 10년도 더 지난 2014년 그가 발표한 '공공가치 회계(Public Value Accounting)'란 연구에서 처음 공공가치의 출처와 배경에 대한 언급을 읽고 내면에서 키웠던 의문을 다소 풀었지만 아직도 궁금한 것들이 많다. 몇 가지 중 첫째는 왜 그가 공공가치 논문을 미국행정학회 학술지가 아닌 오스트레일리아 행정학 저널에 기고했던 것일까? 자답은 아마도 미국 전통적 행정학 연구자들의 신공공관리에 대한 부정적 인식이나 거부 때문이었으리라. 다음은 왜 미국 행정학자들은 그렇게 오랫동안 이 공공가치 논문에 눈길 한번 주지 않았는가? 결국 누가 먼저 이 연구의 가치를 알아보았는가? 영국 베스트 가치정책(Best Value Policy)과는 어떤 관계일까? 누가 공공가치를 먼저 연구자들의 관심 테이블에 끌어냈는가? 무어 교수는 다 알 것이다. 의문은 더 나간다. 미국 연구자들이 아니었다. 그것이 맞다면 왜 미국 연구자들이 아니었을까? 토벤 요젠슨과 베리 보즈만(Torben B. Jørgensen and Barry Bozeman)은 2007년 연구에서 "정부의 행정과 정책에서 공공가치보다 더 중요한 주제는 없다"고 말한다. 미국 행정학자의 반응은 이렇게 늦었다. 왜인가? 보즈만은 미국 애리조나 대학(Arizona State University) 교수이고 요젠슨은 코펜하겐 대학(University of Copenhagen) 교수이다. 보즈만은 왜 유럽 교수와 쓰게 된 것일까?
많은 의문들은 연구와 현실 간의 여러 부조화들을 관찰하는 동안 생겨났던 것들이고, 답은 자답이자 해석이고 결론이다. 아마도 이 모든 것들은 행정 패러다임의 지리적 이동에서 만들어진 것들이다. 미국 연구자들은 패러다임 이동으로 공공가치라는 개념의 중요성 인지가 늦었고, 보즈만은 유럽 연구자와 공동연구의 기회를 만났을 것이다. 미국 연구자들은 정책 설계와 서비스 전달의 실험을 보다 덜 심각하게 적어도 늦게야 깨닫고, 지금도 각각에서 주권자들의 참여가 서로 다른 형태라는 것에 대한 이해가 부족하다는 생각이다. 자답이지만 책 집필 동안 굳어진 믿음이기도 하다.
본문에서 몇 차례 언급했지만 행정의 혁명과 패러다임 이동은 행정의 공급자 중심에서 수요자 중심으로의 변화, 영국 정부의 선두적 역할을 의미한다. 전통적 행정은 정부 관료제의 조직, 인사, 예산의 관리이다. 정부가 공익을 정의하고 공공서비스를 설계하는 공급자 중심의 행정이다. 신공공관리 개혁 이후 정부의 관심은 조직 관리에서 공공서비스로 이동한다. 각국 정부는 민영화란 이름 아래 조직과 업무를 대거 시장에 방출하고, 영국 정부는 기업가적 정부를 표방하면서 공공서비스를 기존의 정부기관이 민간사업자와 경쟁하여 누가 전달할지를 결정하는 방법을 선택한다. 경쟁과 기업 관리 기법, 고객, 고객 만족 등의 시장 언어를 도입하고 지속적 혁신을 지향한다. 시민을 고객으로 정의하고, 공무원을 매니저(public manager)로 호칭한다. 인적 자원이 기존의 인사 행정을 대신한다. 한국도 늦었지만 1990년대 후반부터 영국의 개혁을 모델로 행정서비스헌장, 책임운영기관제도를 도입하고 고객 중심적 사고, 결과를 강조한다. 고객만족을 업무평가의 핵심 성과지표로 설정한다. 성과평과와 인센티브제, 브랜드 개념도 도입한다. 모두 신공공관리 개혁의 패러다임 하에서 정부가 채택한 새로운 행정의 방법이자 언어로, 전통적 행정과 관료제 중심의 폐해 극복의 시기이다. 오늘날 전 세계 나라들 중 어디에서도 아직 신공공관리 철학과 언어, 공공서비스 방식을 대체하는 다른 어떤 행정 철학이나 방법을 들은 바 없다.
로버트 덴하트와 자넷 덴하트(Robert B. Denhardt and Janet V. Denhardt)는 2000년 연구에서 행정의 발전을 전통적 행정, 신공공관리, 그 이후의 행정, 3단계(rowing → steering → serving)로 구분한 바 있다. 그 후 15년이 지난 2015년 이들의 그동안을 회고하는 논문을 읽어보면 우리가 3단계에 있는지 어떤지는 아직 분명하지 않다고 말한다. 많은 미국 행정학자들이 3단계라고 하지만 미국이 그렇다는 것이고 그것마저도 신공공관리 개혁의 철학과 방법에서 일부 수정 그 이상이라는 증거는 부족하다는 뜻이다. 공공가치를 보라. 새로운 것인가? 무어가 신공공관리 개혁을 배경으로 정부 매니저가 무엇을 하는가를 정의했던 것으로, 신공공관리의 목적이자 실천적 가치의 제시이다.
정부마케팅 연구의 시작은 우연이었다.
1993년 5월 어느 날. 무역학과 교수님의 연구실에 들렀다가 책장에 꽂힌 많은 책들 중 마이클 모카와 스티븐 펄무트(Michael P. Mokwa and Steven E. Permut)가 1981년 편저로 출판한 「정부마케팅: 이론과 실제(Government Marketing: Theory and Practice)」란 책의 발견부터이다. 미국 비즈니스 스쿨 마케팅 연구자들이 1978년과 1979년 미국행정학회 연례학술대회에 와서 정부도 공공서비스 생산과 제공에 마케팅 원리, 기법을 적용할 필요가 있다는 주장의 논문을 발표했는데, 이들을 묶은 것이다. 처음은 목차를 보고 가볍게 "아, 내가 여태 몰랐던 것인데(아마도 전혀 엉뚱했던) 이런 일도 있었구나?"라는 생각 정도였지만, 내가 못 느낀 내상이 컸던 것일까 그것으로 끝이 아니었다. 뜬금없이 "왜 그랬을까? 행정학회 학술대회에까지 와서 무엇을 말하고자 했을까?" "그것도 한 사람도 아닌 왜 많은 연구자들이 그랬는가?" 그러다가 "아마도 분명 간단하지 않은 이유가 있었을 것이다"라는 생각에 이르고, 어느 날부터는 확인도 하고, 아마도 무슨 확실한 이유가 있을 것이라는 믿음을 강화하면서 추적을 시작해, 결국 행정학자들의 반응도 확인하는 단계로 발전했던 듯하다. 경영대학 비즈니스 스쿨 마케팅 연구자 필립 코틀러와 마이클 뮤레이(Philip Kotler and Michael Murray)가 1975년 미국행정학회 학술지(Public Administration Review)에 게재한 '제3섹터 관리: 마케팅의 역할(Third Sector Management: The Role of Marketing)'이라는 논문도 읽는다. 이때쯤 행정학자들의 반응이, 그것도 왜 아무도 가타부타 말하지 않았는가를 참지 못한다. 마케팅 연구자들이 그것도 집단으로 행정학회에 와 정부도 고객의 필요와 욕구 조사를 통한 지역발전 계획 수립이나 정책 개발이 필요하다고 주장했는데 왜 반응이 없었을까? 마케팅 연구자들이 그렇게 주장했다면 적어도 관련 인용은 있을 법한데, 난 그것조차 찾지 못한다. 돌이켜 보면 이것이 마케팅 연구를 손에서 놓지 못하게 만든 동력이었는지도 모른다. 아직도 모카와 펄무트 책이 그날 어떤 책장의 몇째 칸 어떤 자리에 있었다는 것까지도 특별한 노력 없이 복원해 내는 것은 답을 찾지 못한 의문들이 수도 없이 내 의식을 호출했기 때문이리라.
정부마케팅 첫 논문은 1997년 한국행정학회 동계학술대회에서 "정부마케팅 연구: 내용과 성과, 그리고 한계"로 발표한다. 지금 보면 아무 것도 모르면서 썼던 것으로 크게 부끄러운 수준이다. 내용이나 체계부터가 터무니없어 어디에서 그런 발표를 할 용기를 얻었는가 알 수 없다. 정부마케팅 연구를 하는 동안에는 정부마케팅이 무엇인가에 대한 생각이 몇 차례나 바뀐다. 처음은 정부마케팅 = 공공서비스 마케팅으로 시작했고, 다음은 정부마케팅 = 공공서비스 + 사회마케팅으로 나가지만, 여전히 입문적 수준의 혼란으로부터 벗어나지 못한다. 발표는 아마도 이 시기에 한 것이었다. 세 번째는 장소마케팅을 추가하고, 마지막 단계에서는 상품을 기준으로 현재 이 책의 골격인 정부마케팅 = 장소, 공공서비스, 사회적 가치, 지역상품 마케팅이라는 체계와 내용을 완성한다. 초기의 시각은 1970년대 비즈니스 스쿨 마케팅 연구자들이 정부도 공공서비스 제공에서 마케팅이 필요하다는 주장에 의존하여 택했던 것이다. 행정학자들이 공공서비스의 마케팅을 완강히 반대하고 가능성조차 인정하지 않았던 터라 당황하고 의문만 붙잡고 있던 시기이다. 첫 발표 논문에서는 사회마케팅, 공공서비스 마케팅을 소개했지만 정부마케팅의 구성이나 미래 수요에 대한 믿음은 적었다.
확신은 우연한 기회로 왔다. 1999년 중앙공무원교육원(현 국가공무원인재개발원. 이하 중공교)의 '행정마케팅' 강의 개설이다. 나는 방황하던 중에 이것을 보고 정부마케팅 필요에 대한 확신을 얻는다. 비슷한 시기 또 다른 두 가지 소득도 있었다. 하나는 유럽 행정, 특히 신공공관리 개혁, 또 다른 하나는 장소마케팅의 발전에 대한 학습이다. '행정마케팅' 강의는 당시 신문주 서기관이 개설한 것으로, 지금 돌이켜 보아도 한국 행정학자들 중 누가 정부마케팅 강의를 그때 감히 생각조차 할 수 있었을까? 못했을 것이다. 필립 코틀러의 장소마케팅 연구, 유럽에서 장소마케팅 유행과 연구의 빠른 성장을 알고 장소마케팅을 정부마케팅의 중심에 두었던 터라 궁금증은 더했다.
연구자로 내가 알던 것은 미국 행정학이고, 작은 정부, 민영화, 민간위탁도 미국의 사례로 난 영국 중앙정부의 마케팅 도입은 알지 못했다. 어디 그것이 나 뿐이었겠는가? 그러던 참에 키론 월시(Kieron Walsh)의 논문을 읽다가 우연히 그가 버밍엄 대학(Birmingham University) 교수라는 것을 발견하고, 신문주 서기관도 1995년부터 1996년까지 그곳에서 공공관리(public management)를 배웠다는 것도 상기한다. 월시는 사회과학대학(Business School, Education, Government and Society, Social Policy), 지방정부연구소(Institute of Local Government Studies) 교수로 공공관리(public management)를 강의했던 사람이고, 영국이 신공공관리 개혁을 추진하면서 공공서비스 마케팅 분야를 발전시켜갈 때 중요한 역할을 담당했던 연구자이다. 그는 1989년에 이미 「지방정부 마케팅(Marketing in Local Government)」이라는 책도 출판한 바 있었다. 신문주 서기관이 유학을 갔던 대학이 바로 월시 교수가 있던 그 곳이다. 하지만 월시는 1995년 심장마비로 고인이 되어 신문주 서기관은 직접 그를 만나지 못한다(뒤늦게 물어보았을 때 그의 대답이다). 하지만 버밍엄 대학 지방정부연구소는 영국 정부가 공공서비스 마케팅을 도입하는 데 중요한 역할을 맡았던 곳인 만큼, 직접 이 분야의 앞선 성과를 보았으리라.
1990년대 초는 영국이 공공서비스의 광범위한 분야에 걸쳐 마케팅 이론과 기법을 도입하고 신공공관리 개혁을 뒷받침하기 위해 공무원 대학(Civil Service College)에서 지방정부 관리자들을 대상으로 마케팅을 교육하고, 교재 발간도 끝냈던 때이다. 리오넬 티트만(Lionel G. Titman)이 「새로운 공공부문에서의 마케팅(Marketing in the New Public Sector)」(1995)이라는 교재를 출판했던 것도 이때이다. 하지만 다른 나라들은 거의 그러지 못했다. 한국에서는 대학에서 뿐만 아니라 연구자들 누구도 공공서비스 마케팅을 알지 못했다. 이런 점에서 중공교가 내놓았던 행정마케팅 강의는 대담하고 매우 선구적인 것으로 확신 없이는 시작할 수 없는 것이었다. 신문주 서기관의 앞선 자각+확신과 용기에 의한 것으로, 미국에서 유학했다면 가능하지 않았을 것이다.
나는 이러한 과정에서 중공교가 어떻게 그렇게 빨리 마케팅 강의를 시작할 수 있었는가? 왜 제목을 '행정마케팅 강의'로 붙였는가? 왜 장소마케팅이 아니라 공공서비스 마케팅이었는가? 정부의 마케팅 강의의 도입, 중공교 강의에 관한 그동안의 많은 의문들을 한꺼번에 풀 수 있었다.
내가 대학에서 한 정부마케팅 강의는 주로 장소마케팅에 대한 것이다. 나는 미국 비즈니스 스쿨 연구자들의 공공서비스의 마케팅 필요 주장에 동의하면서도, 또 영국의 신공공관리 개혁에도 불구하고 오래도록 그것이 가능할 것인가에 대한 의심을 털어내지 못했다. 반면 장소마케팅은 현실적 수요가 커 이러한 부담이 없었다. 한국에서도 자치단체장 선거 이후 장소마케팅 수요가 급하게 팽창하고, 지자체 CEO들이 마케팅을 지역 간 경쟁의 전략적 수단으로 인식하면서 장소상품의 개발, 브랜딩 등이 늘어나는 것을 볼 수 있었기 때문이다. 장소마케팅을 중심으로 한 정부마케팅 강의 내용은 실무 차원의 관심, 빠른 수요 증가를 바탕으로 한 것이었다.
이 책의 출간은 비즈니스 스쿨 연구자들이 1970년대 후반 미국행정학회에 참석하여 정부도 마케팅이 필요하다고 주장한 이후, 그로부터 40년도 더 지난 시점이다. 하지만 행정학자에 의한 마케팅 해석, 필요, 방법론의 제시이다. 정부마케팅은 정부가 주도하는 것이지만 연구의 발전은 장소마케팅은 주로 영국과 유럽의 지역개발, 도시, 문화, 지리, 관광 분야 연구자들이, 공공서비스 마케팅은 영국의 공공서비스 및 비즈니스 분야 마케팅 연구자들이, 사회마케팅은 비영리 분야 마케팅 연구자들의 중심적 역할에 의한 것이다. 지역상품 마케팅은 연구가 상대적으로 적었고, 주로 비즈니스 마케팅 연구자들에 의한 것이다. 한국은 정부 주도 수출 중심의 국가 발전 과정에서 정부가 지역상품의 마케팅을 다른 어떤 나라보다도 일찍이 시작했고 또 성공적이었지만 연구는 그렇지 못하다.
21세기에 들어와서는 정부마케팅에 대한 수요 증가가 뚜렷하다. 정부가 최고로 주목하고 역량을 집중하여 성과를 내고자 하는 분야가 일자리 창출, 주민소득 증대, 지역경제 활성화 등이고, 다음은 고객만족과 공공서비스의 품질 개선, 비만이나 흡연의 억제, 출산율 제고 등과 같은 새로운 형태의 사회적 이슈들에 대한 효과적 대응이다. 마케팅은 경쟁전략과 고객, 자유교환에 의한 문제해결, 서비스 품질개선의 솔루션을 제공한다. 정치적 리더나 행정 실무자들은 마케팅과 경쟁시장 전략, 고객 중심적 사고, 지속적 혁신을 통한 서비스의 품질개선, 자유교환을 통한 공공가치 창출 방법에 대한 지식, 이해와 학습이 요구되고, 마케팅은 여기에 기여한다.
이 책의 제목은 정부마케팅(government marketing)이다. 1981년 모카와 스티븐 펄뮤트가 처음 썼던 제목이다. 많은 구미 연구자들은 공공마케팅, 공공부문에서의 마케팅 등 다양한 표현을 사용한다. 2017년 유럽행정학회도 공공마케팅(public marketing)이라는 발표 세션을 개설했지만, 난 정부마케팅이라는 제목을 그대로 쓰기로 했다. 이 책에서 정부마케팅은 정부조직과 공공기관이 하는 마케팅이고, 마케터는 공무원과 준공무원이다.
정부마케팅은 비즈니스 분야가 발전시킨 문제해결의 철학과 기법을 다룬다. 마케팅 전략과 방법은 정부가 글로벌 경쟁이나 시민들의 자발적 참여가 필요한 분야에서 경제, 사회적 문제를 효과적으로 해결할 수 있는 기회를 제공할 것이다. 전통적 행정이 해결 방법을 모르거나 명령과 지시로 기대한 결과를 얻기 힘든 새로운 과제나 이슈를 다루는 데 유효한 수단이 될 것이다.
책을 저술한다는 것은 욕심만으론 해결할 수 없는 현실의 문제이다. 물리적 시간, 오랜 시간 집중적인 신체적 노동의 투입을 요구하는 부담이 큰 작업이다. 몇 차례 집필을 주저하고 기회를 미루는 동안 마케팅의 수요는 증가하고, 전통적 행정이 효력을 발휘하지 못하는 공공 난제들(難題. public wicked problems)은 늘었다. 이미 오래전 마케팅 스쿨 연구자들이 적용을 강권했지만 행정학은 이것을 수용하지 않았고, 그러는 동안 공공 문제를 다루는 마케팅 연구들은 걷잡을 수 없이 사방으로 흩어졌다. 나는 급한 대로 이제 책을 써 통합의 틀부터 제시하겠다고 다짐하였다. 그렇다고 기존 연구나 강의를 위해 모은 자료들이 있어 이들을 단순 편집하겠다는 것은 전혀 아니고 처음부터 정부마케팅 관련 연구들을 전부 끌어내 해체한 후, 행정학의 관점에서 내용을 재구성하고 다시 해석하는 방법을 취하였다. 관련 문헌을 샅샅이 훑고 최근 연구가 어디까지 이르고 있는가를 추적하고 의미를 따졌다. 정부마케팅 철학, 전략과 마케팅 믹스에 관한 이론적 논의나 용어가 비즈니스 마케팅 분야 연구에 크게 의존하고 있는 것은 사실이지만 행정학에 단순한 이식은 가능하지도 적절하지도 않다. 전통적 행정이 비즈니스 스쿨 마케팅 연구자들의 주장에 귀 기울지 않았던 것도 그 때문이다. 정부와 공공서비스의 관점에서 내용을 다시 구성, 설명하고 오래 시간 문헌연구, 관찰을 통해 얻었던 지식, 판단과 해석을 추가하였다.
집필을 끝내고 보니 성취감이 크지만 아쉬움, 걱정도 그에 못지않다. 지적 악력(握力)이 부족하여 기대를 다 잡지 못한 탓이다. 집필 시간을 단기간으로 정하고 책 전체를 한 자리에 앉아서 쓰다 보니 그런 것일 수도 있다. 집필 후 다시 한 학기 강의를 하면서 내용을 보태고 또 다듬었지만 여전히 빈약하고 어설프다. 하지만 더 이상 혼자 붙잡고 있는 것보다는 세상에 내놓아 다른 연구자들의 관심과 연구로 이 분야의 발전을 기다리고 싶다.
이 책은 총 5편으로, 제1편 정부마케팅의 소개, 제2편 마케팅 이론과 기법, 제3편은 각론, 제4편은 정부마케팅 조직과 전략, 소비자 구매 행동, 제5편은 전망과 과제의 구조이다.
제1편 제1장부터 제3장까지는 정부마케팅의 소개이지만 다른 마케팅 책에서는 읽을 수 없는 내용들이다. 제1장은 책의 소개, 제2장에서는 정부마케팅의 개념 정의, 발달 과정, 성격을 다루었고, 제3장은 정부마케팅에 대한 실무적, 학술적 수요를 적어, 책의 유효성을 증거하고자 하였다. 제1장에서는 정부마케팅을 '정부부문'의 마케팅으로 정의하고, 그 이유와 범위가 어디까지인가를 분명히 하였다. 제2장 정부마케팅 분야 발전에 대한 정리는 오랜 시간 동안 관련 연구를 읽고 필요한 자료를 추적하면서 작성한 것으로, 누가 집필하던 정부부문에서의 마케팅에 관한 전반적 지식과 시각이 필요하고, 오랜 연찬의 시간이 필수적이다. 나의 이 책이 아니면 아마 다른 어떤 책에서는 읽어볼 수 없는 것들이리라.
제2편에서는 민간부문 마케팅의 철학과 방법, 기본적 개념들에 대한 소개이다. 정부마케팅 관점에서 공급자와 시장, 고객, 필요와 욕구 등을 재해석하였다. 행정학적 관점에서 정부마케팅의 성립 조건을 검토하였고 이것 역시 경영학의 마케팅 책들에서는 찾아볼 수 없을 것이다. 독자들은 이 부분을 읽음으로써 정부마케팅이 온전히 작동할 수 있기 위한 조건, 정부부문의 마케팅에 대한 수요, 위치 등에 대한 이해를 분명히 할 수 있을 것이다. 브랜딩은 내가 정부조직과 공공기관들의 마케팅 업무에 대하여 가장 직구(直球)를 던진 분야이다.
제3편은 정부마케팅의 세부 분야로, 장소마케팅, 공공서비스 마케팅, 사회마케팅, 지역상품 마케팅 각각의 내용, 중요성, 사례 등을 설명하였다.
제4편은 정부마케팅 조직과 전략, 소비자들의 구매 행동 분야이다.
제5편은 마지막 편으로 단 한 개의 장뿐이다. 여기서 정부의 마케팅에 대한 미래의 수요와 방향을 기술하였다. 정부조직과 공공기관의 서비스는 정부마케팅 하위 분야 가운데 마케팅 이론이나 기법의 적용이 가장 제한되는 분야인데, 조직이나 업무 환경이 얼마나 경쟁적인가? 업무는 얼마나 순수 공공재적 성격을 갖고 있는가, 두 가지 기준을 사용하여 유형화한 후 정부가 어떻게 마케팅 개념과 기법을 적용, 확대할 수 있는 것인가를 제시하였다.
이 책의 몇 군데는 특별한 의미가 있다. 그 중 하나가 제2장이다. 나는 여기서 정부마케팅의 발전 과정과 이것이 행정학에서 갖는 학술적, 실무적 차원의 의미를 적시(摘示)하였다. 관련 문헌을 오래 추적하고 집중적으로 검토하여 정부마케팅 발전의 전체 그림을 제시한 것으로 다른 책에는 없는 내용들이다. 독자들에게 힘주어 하고 싶은 말들도 이곳에 배치하였다. 제8장 브랜딩은 가장 쓰기 힘들었던 부분이다. 집필 동안은 암중모색(暗中摸索)의 기분이었다. 연구자의 관점에서 정부부문의 브랜딩과 정체성 프로그램에 대한 인식 부족, 철학의 부재, 잘못된 현실에 대한 비판을 적었다. 집필을 하는 내내 정부부문에 여러 학문분야 연구자들이 들어와 자기들의 관점과 용어로 어떻게 이렇게 큰 혼란을 만들어 낼 수 있는가라는 생각을 떨쳐버릴 수 없었다. 또 다른 하나는 제14장으로 나는 여기에 아직 검증된 바 없지만 오랫동안 품어왔던 인간의 욕구와 행동에 대한 나의 생각을 '욕구구조론'이라는 제목으로 제시하였다. 제8장이 현실에 대한 안타까움과 개혁의 필요를 강조한 것이라면 제14장은 연구자로서 기존 이론에 대한 거부와 내 자신의 이론 제시이다. 반면 내가 이 책에서 가장 부담스러워하는 부분은 제3장이다. 행정 발전의 3단계에 걸친 시대 구분을 두고 나는 이곳에서 미국 연구자들의 주장을 편하게 받아들이고 싶지 않았다. 이유를 자세히 설명하였으나 얼마나 동의할지 궁금하다.
정부마케팅은 공공관리(public management)의 핵심 수단이다. 하지만 행정학 분야에서는 공공관리에 관한 본격적 연구가 없다. 정부마케팅은 정부와 행정에 고객과 경쟁 개념, 시장적 방법을 소개한다. 기존의 규정과 절차 중심의 행정 관리와는 다르다. 경쟁 환경과 고객, 소비자 중심적 사고, 지속적 혁신 관점에서의 서비스 관리이고 공공가치 생산의 길 제시이다. 국민 일반의 집합적 필요보다는 개인 욕구 충족적 접근이다. 전통적 행정은 고객 유형, 필요와 욕구, 서비스의 구조, 설계방법, 원가개념, 돈을 낼만한 가치(value for money) 등을 잘 알지 못한다. 민주정부와 정치적 관점에서 시민의 권리는 학습했으나 시장, 고객 중심적 사고, 욕구충족의 중요성에 대한 인식은 부족하다. 정부의 독점적 지위, 조직 중심적 서비스 공급의 역사와 유산 탓이다. 정치적 리더, 정부 직원이 고객 유형, 서비스의 구조, 필요와 욕구, 제품과 서비스의 차이 등을 학습할 때 공공가치의 생산도 극대화할 수 있을 것이다. 이 책의 기여는 이러한 부분의 지원이나 보완이다.
이 책은 행정학자가 쓴 마케팅 책이다. 기업 마케팅 연구자들이 저술한 공공마케팅 또는 공공부문 마케팅 책과는 다르다. 물론 전통적 행정학 책과도 다르다. 이 책에서 가장 빈번히 나오는 말은 주민소득의 증가, 일자리 창출, 지역경제의 발전이다. 장소마케팅의 목적이다. 나는 국가의 역할이나 정부의 업무 가운데 이들을 가장 중요한 것으로 생각한다.
정부마케팅이라는 '빅텐트(Big Tent)'를 꿈꾸었는데 마무리를 하고 보니 크게 부족하고 아쉬운 부분이 너무 많다. 오랜 시간 집중하고 연구했지만 기대한 만큼 내용도 충실한 것 같지 않다. 끝내려니 혹시 반드시 알아야 할 것을 누락했을까도 걱정이고, 편견으로 이 책을 읽는 사람들의 정돈된 이해를 흩뜨릴까도 두렵다. 책의 전편(全篇)을 통하여 인용이라도 철저히 하여 독자들이 의심이 들면 직접 원본을 찾아 확인할 수 있도록 하였다.
아내는 교정을 보았다. 매우 지루하고 고단한 작업이라는 것을 알기에 고마운 마음이 크고 미안함이 더하다. 내용 검토와 교정으로 이 책의 완성도를 높여 준 이준기 박사(한국지방세연구원), 이재용 박사(한국지방행정연구원), 장이랑 박사(중소기업기술정보진흥원)에게도 이 자리를 빌려 감사인사를 전한다. 박영사 박세기 부장님, 전채린 과장님의 도움이 없었다면 아마도 이 책은 지금처럼 체계적이고 깔끔한 모습을 갖추지 못했을 것이다. 비록 편집과정에서는 변변히 고마운 뜻조차 전하지 못했지만 출판을 앞두고 각별한 감사의 마음을 표한다.
2020년 7월
저자
목차
목차
PART 1
정부마케팅이란 무엇인가
제1장 서론 3
제2장 정부마케팅의 의미 33
제3장 정부 행정의 환경과 새로운 이슈 90
PART 2
마케팅 이론과 기법
제4장 마케팅의 기본적 요소 125
제5장 시장 세분화, 표적화, 포지셔닝 181
제6장 마케팅 조사 201
제7장 마케팅 믹스 215
제8장 브랜딩 267
PART 3
세부 분야
제9장 장소마케팅 315
제10장 공공서비스 마케팅 391
제11장 사회마케팅 451
제12장 지역상품 마케팅 495
PART 4
마케팅 조직과 소비자의 구매행동
제13장 마케팅 조직과 전략의 수립 511
제14장 소비자 구매행동 541
PART 5
전망과 과제
제15장 전망과 과제 561
찾아보기 575
정부마케팅이란 무엇인가
제1장 서론 3
제2장 정부마케팅의 의미 33
제3장 정부 행정의 환경과 새로운 이슈 90
PART 2
마케팅 이론과 기법
제4장 마케팅의 기본적 요소 125
제5장 시장 세분화, 표적화, 포지셔닝 181
제6장 마케팅 조사 201
제7장 마케팅 믹스 215
제8장 브랜딩 267
PART 3
세부 분야
제9장 장소마케팅 315
제10장 공공서비스 마케팅 391
제11장 사회마케팅 451
제12장 지역상품 마케팅 495
PART 4
마케팅 조직과 소비자의 구매행동
제13장 마케팅 조직과 전략의 수립 511
제14장 소비자 구매행동 541
PART 5
전망과 과제
제15장 전망과 과제 561
찾아보기 575
저자
저자
박흥식
중앙대학교 공공인재학부 교수이다. 연구관심 분야는 정부마케팅, 공공서비스, 행정공학, 내부고발, 정보행동이고, 저서로는 「글로벌시대 지방정부의 문화마케팅 전략」(나남, 2003), 「내부고발의 논리」(집문당, 1999)가 있다. 국내학술지 및 공·편저 논문 110여 편, 국제학술지 논문 10여 편을 발표하였다.
한국행정학회 편집위원장, 정부 행정개혁전문위원회, 정부업무평가실무위원회 위원, 역량평가 위원, 참여연대 공익제보지원센터장을 지냈다.
저자 홈페이지 http://cau.ac.kr/~hspark
한국행정학회 편집위원장, 정부 행정개혁전문위원회, 정부업무평가실무위원회 위원, 역량평가 위원, 참여연대 공익제보지원센터장을 지냈다.
저자 홈페이지 http://cau.ac.kr/~hspark
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