행정기획론: 공공부문의 전략기획과 성과관리

〈서문〉



전 세계적으로 공공부문의 역할과 규모는 점점 커져가고 있다. 2019넌 미국 정부지출규모는 국가 GDP의 35.74%에 이르며, 코로나19로 공공지출이 급격히 늘어난 2020년 정부지출은 국가 GDP의 47.1%까지 차지하고 있다.

우리나라 정부의 예산은 2020년 546.9조원(추경)에 이르며, 이와 별도로 340개에 이르는 공공기관들의 연간 예산 규모도 2020년 790.3조원(이 중 정부예산지원 규모는 89.7조원)을 상회하는 수준이다(국회예산정책처 2020, 8). 대한민국 GDP가 2020년 1,830조원(한국은행 집계) 수준임을 감안할 때, 정부와 공공기관을 포함하는 대한민국 공공부문에서 매년 다루는 예산의 규모가 얼마나 큰지 복잡한 경제지표나 통계분석 없이도 누구나 쉽게 미루어 짐작할 수 있다.

예산, 수입 등 재정적 관점뿐 아니라 공공복지·서비스의 양과 질이 함께 확대되면서 공공부문에서 운영하는 다양한 제도들이 국민들의 일상에 미치는 영향도 빠르게 커지고 있다. 뿐만 아니라 공공조직의 규모가 커지고 조직원들의 노동권과 복리후생여건이 향상되면서 공공부문의 일자리는 양적, 질적으로 우리나라 노동시장에 새로운 기준으로 부상하고 있다. 2019년 통계청 발표에 의하면 우리나라 공공부문의 일자리는 260만 2천개에 달하고 있으며, 이러한 일자리의 질이 우리사회에서 높게 평가되면서 공공부문의 채용정책은 어느새 취업을 준비하는 청년들에게 가장 높은 관심을 불러일으키는 이슈 중 하나로 부상하고 있다. 일례로 2017년부터 공공부문 비정규직의 정규직화 정책이 추진되면서 해당 이슈에 대한 사회적 관심이 극대화된 사례도 있었다.

이와 같이 국가경제 및 국민의 삶 속에서 공공부문의 위상과 영향력이 커질수록 함께 고려되어야 할 공공조직 경영에 대한 더 큰 책임성이 요구될 수밖에 없다. 공정하고 건전한 조직운영과 바람직한 성과관리에 대한 국민의 요구가 확대되는 것이다.

그렇다면 격변과 전환의 시대 혹은 포스트코로나와 뉴노멀의 시대로 불리는 오늘의 대한민국에서, 공공부문 조직경영체계는 어떻게 관리되어야 하며, 어떠한 혁신과 공공가치가 실현되어야 하는가? 대한민국 공공조직들은 변화하는 시대적 요구를 자신들의 경영전략에 어떠한 방식으로 내재화해야 하는가? 기후위기, 양극화, 불평등, 소외 등 현대 사회의 문제점들에 대응하여 공공부문이 할 수 있는 일은 무엇이며, 어떻게 국민들과 공감하며 함께 더 나은 사회상을 만들어갈 수 있을까?

본 저서 『행정기획론: 공공부문의 전략기획과 성과관리』는 이러한 질문들을 토대로 시대적 요구와 변화에 부합하는 공공부문 전략기획과 성과관리의 방향성을 제안하고자 한다. 『행정기획론: 공공부문의 전략기획과 성과관리』는 본 저서인 '기초편'과 '심화 및 사례편' 총 2권의 시리즈 형태로 구성되어 있으며 권별 주요 내용 및 저술 목적은 다음과 같다.



- 기초편: 일반적인 공공부문 성과관리 및 전략기획에 대한 리뷰 및 오늘의 대한민국 공공부문이 추구해야 할 전략적 방향성 모색과 제안

- 심화 및 사례편: 공공기관의 성과관리 관점에서 본 조직경영방향과 성과관리 (경영실적평가 대응방안을 중심으로) 방안 탐구/사회적 가치, 혁신, 국민참여 우수사례분석을 중심으로 공공부문의 조직들 (특히 공공기관 사례를 중심으로)의 실천적인 사업추진방법과 예시 제안



본 저서는 비교적 일반적인 독자층을 대상으로 공공부문의 전략기획수립 및 성과관리의 방법론을 다루고자 한다. 그러나 이미 기존 학술저서 등에서 많이 다루고 있는 경영기획, 공공부문 성과관리 기법, 이론들을 총망라하기보다, 현재 우리나라 공공기관 등에서 가장 빈번하게 활용되는 기획·성과관리 방법론들이 선택적으로 다루어지고 있다. 따라서 민간기업에 특화되었거나 기술적으로 적용하기 매우 어려운 경영관리기법들은 되도록 제외하였고, 우리나라 공공부문에 대한 법정 평가체계를 대응하기 위해 일선 현장에서 선호되는 전략수립방안, 성과관리체계 이론을 중심으로 내용을 구성하였다. 본 저서는 공공조직에서 전략기획 및 성과관리 업무를 처음 맡게 된 실무진이나 공공행정을 전공하는 대학생, 대학원생의 관점에서 유용한 지식을 제공하는 데 목적을 두고 있다.

또한 행정기획론의 이론과 방법론을 실용적인 관점에서 제시할 뿐 아니라, 지속가능성, 사회적 가치, 포스트코로나 등 오늘날 우리나라뿐 아니라 글로벌 사회가 추구하고 있는 공공조직경영의 새로운 패러다임을 중점적으로 조명하였다. 이는 오늘날 우리나라뿐 아니라 글로벌 사회가 추구하고 있는 조직경영패러다임의 전환을 반영하기 위함이다. 본 저서를 통해 사회적·시대적 요구가 어떻게 국가 정책의제로 재탄생하며, 이러한 정책들이 어떻게 공공조직의 경영체계에 내재화되어야 하는지를 일선 현장의 관점에서 재구성하고자 하였다.



『행정기획론: 공공부문의 전략기획과 성과관리』의 구체적 내용은 다음과 같다.

제1부 「공공부문의 기획과 성과관리」는 총 3장으로 구성되어 있다.

제1장 "공공부문이란 무엇인가"는 공공부문의 개념과 범주, 기능과 역할, 성과관리의 필요성 등을 이론적 관점에서 논의한다. 또한 현재 대한민국 공공부문의 개관의 차원에서 간략하게 제시하고 있다.

제2장 "공공부문의 전략과 성과관리"에서는 공공부문의 성과관리제도 및 현재 대한민국 정부의 성과관리체계의 현황과 구조를 큰 틀에서 파악할 수 있도록 요약·정리하고 있다.

제3장 "전략적 기획: 수립 절차와 관련 기법"은 우리나라 공공부문 일선에서 자주 활용되는 전략기획 수립 및 성과관리 방법을 독자가 쉽게 이해할 수 있도록 정리하여 제시하고 있다. 해당 파트는 전략기획이나 성과관리 방법에 아직 익숙하지 않은 관련 분야 전공생 및 일선 실무진들을 위한 일종의 '전략수립과 성과관리 매뉴얼'의 성격을 가지고 있다.

제2부 「오늘의 대한민국, 공공부문의 지향점」은 총 3장으로 구성되어 있다.

제1장 "공공부문, 새로운 가치를 찾아서"는 현재 우리나라 공공부문의 주요 화두인 '사회적 가치' 개념을 중심으로 현대 사회에서 공공부문의 역할과 지향점을 폭넓은 관점에서 다루고 있다. 특히 지속가능경영, 사회적 책임 등의 새로운 패러다임을 전 세계 민간, 공공조직의 경영방식에 어떻게 내재화하고 있으며 이를 독려하고 평가하기 위해 어떠한 방법이나 기준이 사용되고 있는지를 중점적으로 논의하고 있다. 특히 최근 세계 기업들의 이목을 집중하고 있는 ESG 경영혁신체계 등 글로벌 사회에서 중요시되는 방법론이나 이니셔티브들이 함께 제시되고 있다.

제2장 "사회적 가치와 대한민국 정부혁신 방향"은 우리나라 정부 국정방향에 '사회적 가치' 개념이 갖는 비중과 의미를 정리하고, 개별 조직 차원에서 사회적 가치를 내재화하기 위해 단계별로 어떠한 노력이 필요하며, 어떠한 측면에서 각별한 유의가 필요한지를 간략하게 있다. 또한 최근 정부 아젠다로 새롭게 부각되기 시작한 개념인 '적극행정'에 대한 논의도 함께 언급되고 있다. 우리나라에서도 적극행정 추진체계가 구체화되고 법제도적 근거가 강화되면서, 공공부문 조직경영체계 안에 이를 내재화하고 우수성과를 창출하기 위한 범정부 차원의 노력이 빠르게 확산되고 있는 상황이라 할 수 있다.

제3장 "포스트코로나 시대와 공공부문"은 전 세계를 충격과 대격변의 시대로 몰아넣은 코로나19 팬데믹 위기에 대응하여 공공부문의 나아가야 할 방향성에 대해 논의하고자 한다. 특히 한국판 뉴딜계획을 중심으로 계획실현 임무를 각기 부여받은 공공부문들이 어떻게 현 상황을 이해하고 적응해야 하는지를 돕기 위해 뉴딜 정책의 취지, 내용 등을 요약·제시하고, 일선에서 뉴딜목표를 조직에 적용하는 가운데 발생하는 이슈들을 검토하였다.



한편 본 저서는 행정기획론에 관련된 방법론, 이슈, 방향성을 큰 틀에서 파노라마 형태로 이해하는 데 목표를 두었으므로, 현장에서 필요로 하는 매우 구체적인 적용방법이나 주요 이슈별로 심화된 논의까지 전개되지는 않았다. 이러한 접근법은 주로 심화편에서 활용되며, '공공기관'을 중심으로 전략체계, 성과평가, 주요 정책목표 적용 등의 이슈가 집중적으로 다루어질 예정이다. 따라서 '기초편'을 통해 공공부문 전략기획의 방향성에 대한 개략적인 이해를 높이고, '심화 및 사례편'을 통해 실질적·전문적인 방법론을 학습한다면 행정기획론에 대한 체계적인 지식이 형성되리라 기대된다. 또한 '심화 및 사례편'을 통해 독자들이 실제 우리나라 공공부문의 일선 현장에서 활용될 수 있는 체감형 지식을 확대할 수 있기를 기대한다.



〈 감사의 말씀 〉



많은 분들의 성원과 도움이 있었기에 본 저서가 세상에 나올 수 있었습니다. 스승님이신 연세대 박우서 교수님과 미국 남가주 대학교(University of Southern California) David C. Sloane 교수님의 가르침에 감사를 드립니다. 본 저서가 나오기까지 조언과 도움을 아끼지 않은 박정윤 박사님, 이은지 박사님께 감사를 드립니다. 특히 두 박사님과 함께 '심화편'과 '사례와 적용' 시리즈를 함께 공저하게 되어 큰 영광입니다. 부족한 저자와 늘 함께 하여 준 가족에게 모든 공과 사랑을 보냅니다. 가족들의 사랑과 도움이 없었다면 좋은 결과물들이 나오기 힘들었다고 생각합니다. 아내 주라, 아들 강훈의 한없는 도움과 사랑에 늘 감사합니다.

우리의 삶 자체도 늘 기획하고 이를 이루기 위한 노력이라고 생각합니다. 전문분야에서의 성과와 성취를 위한 노력과 함께, 삶에 대한 끊임없는 도전과 노력을 하고 있는 우리를 위하여 이 책을 바칩니다.



2021년 5월

저자 최현선

제1부 공공부문의 기획과 성과관리

제1절 공공부문이란 무엇인가

1. 공공부문의 개념 2

1) 공공부문의 이론적 개념 및 범주 2

2) 공공부문의 책임 있는 운영과 성과관리의 중요성 3

2. 대한민국의 공공부문 4

1) 정부조직 5

2) 지방자치단체 8

3) 공공기관 8

제2절 공공부문의 전략과 성과관리

1. 공공부문의 성과관리제도 17

2. 대한민국 정부 성과관리체계 20

1) 우리나라 성과관리 도입배경 20

2) 정부업무평가의 체계 22

(1) 중앙행정기관평가 23

(2) 지방자치단체평가 23

(3) 공공기관평가 24

3) 성과관리의 추진체계 24

(1) 계획 수립 25

(2) 집행·점검 31

(3) 평가 31

(4) 평가결과의 환류 34

제3절 전략적 기획: 수립 절차와 관련 기법

1. 공공부문을 위한 전략적 기획 38

1) 전략적 기획이란? 38

2) 전략적 기획의 중요성과 필요성 39

2. 전략계획 수립과 관리기법 41

1) 환경분석방법 41

(1) 대외환경분석(PEST) 41

(2) 내부역량분석 43

(3) 이해관계자 분석 46

(4) 미래예측 기법 51

2) 전략계획체계 55

(1) 비전체계 55

(2) 전략목표설정 57

3) 전략형성기법 59

(1) SWOT 매트릭스(SWOT Matrix) 60

(2) 갭 분석 62

4) 기획의 집행-검토 및 평가 62

(1) 성과 목표 62

(2) 실행계획 수립방법 64



제2부 오늘의 대한민국, 공공부문의 지향점

제1절 공공부문, 새로운 가치를 찾아서

1. 공공부문이 추구해야 할 사회적 가치 79

1) 사회적 가치의 개념적 논의 79

(1) 모호하고 상대적인 사회적 가치? 79

(2) 세계적 공통 이슈로서 사회적 가치 개념 81

2) 공공부문의 경영패러다임 전환 82

(1) 신공공관리론과 효율성 중심의 가치관 82

(2) 신공공관리론에서 사회적 가치로 84

(3) 공공부문의 사회적 가치 3대 요소 86

3) 공공부문의 가치패러다임 전환 사례 90

(1) 영국 「공공서비스(사회가치)법」(Public Service Act, 일명 Social Value Act) 90

(2) 미국 'SICP' 사례 91

2. 주요 글로벌 이니셔티브 92

1) 지속가능경영을 위한 국제연합 이니셔티브: 유엔 글로벌 컴팩트(UNGC) 93

(1) 개요 93

(2) 회원기업의 활동내용 및 현황 94

2) Global Reporting Initiative 96

(1) 개요 96

(2) 주요 내용 96

3) 사회적 책임의 국제표준: ISO 26000 97

(1) 개요 97

(2) 주요 내용 및 활용 99

4) ESG 경영혁신 101

(1) ESG의 개념과 현황 101

(2) 공공부문 적용과 평가 105

제2절 사회적 가치와 대한민국 정부혁신 방향

1. 사회적 가치 중심의 국정운영 116

1) 사회적 가치 기본법 제정을 위한 노력 117

2) 문재인정부와 사회적 가치 118

3) 정책적 활성화 예시: 공공기관 경영실적평가의 사회적 가치 평가 119

4) 공공부문의 사회적 가치 내재화 단계 122

2. "국민의 기대 그 이상, 적극행정" 126

1) 적극행정의 이해 126

(1) 적극행정 개념의 등장 127

(2) 적극행정에 대한 오해 127

(3) 적극·소극행정 행동 유형 130

2) '적극행정'의 제도화 및 추진방향 132

(1) 적극행정문화 확산을 위한 제도적 노력 132

(2) 적극행정 추진과제 134

제3절 포스트코로나 시대와 공공부문

1. 위기의 시대, 정부의 역할은 무엇인가 139

2. 한국판 뉴딜과 지역균형 뉴딜 정책의 이해 141

1) 세계적 트렌드 뉴딜? 141

(1) 미국의 위기 대응 경기부양책 142

(2) 프랑스의 경기부양책 "France Relance" 142

2) 한국판 뉴딜 종합계획 144

(1) 추진배경 및 비전체계 144

(2) 추진방안 146

3) 지역균형 뉴딜 150

(1) 개요 150

(2) 추진방안 및 추진체계 151

(3) 극복해야 할 도전 이슈 153

4) 공공기관 선도사업 155

최현선 연세대학교 행정학 학사, 석사
미국 남가주대학교(University of Southern California) Ph.D
명지대학교 행정학과 교수
University of North Florida 교수
기획재정부 준정부기관 경영평가단 단장
대통력 직속 정책기획위원회 위원