정책학강의(개정판 3판)

정책학: 정책학 이론과 과정에 대한 논제와 해설
정책이란 정치적 요소와 합리적 요소가 상호 역동적이고 동태적인 과정을 거치면서 만들어진다. 정책과정은 가치 있는 자원의 배분을 놓고 이해관계자들이 경쟁하고 타협하는 과정으로서, 본질적으로 가치, 갈등, 권력 등의 요소들이 내재되어 있다. 이처럼 정책은 가치, 갈등, 권력적 요소를 그 배경적 특성으로 하고 있지만, 정책학이 존재하는 본질적 이유는 이러한 요소들이 정책과정에서 어떻게 작동하는지를 비판적으로 분석하고, 전문성을 제고하며, 과학적이고 분석적인 정책을 도출할 수 있는 조건을 사유하는 데 있다.
정책학은 문제해결을 지향하고(problem-oriented), 시간성과 공간성의 맥락성(contextuality)을 가지면서, 순수학문이면서도 응용학문으로서 연합학문지향성(interdisciplinary)을 지닌다. 이처럼 문제지향성, 맥락지향성, 연합학문성의 정책학을 바르게 이해하려면, 정책분석과 미래예측 기법뿐만 아니라, 정치학(심리학), 국가혁신이론, 거버넌스이론, 전자정부이론 등을 이해해야 한다. 정책이란 가치와 갈등, 권력과 협상의 산물이면서, 동시에 이성과 합리, 분석과 예측의 산물이기 때문이다.
정책학의 궁극적 목적은 인간 존엄성을 실현하는 데 있다. 즉, 인간의 존엄(human dignity)을 실현하고, 인간의 가치(human value)를 고양시키는 데 있다. 이를 H. Lasswell은 민주주의 정책학이라고 불렀다. 즉 생산성(Productivity)과 민주성(democracy)을 토대로 성찰성(reflexivity)-인간의 가치(존엄성, 인권, 정의, 형평)를 추구하는 학문이 정책학이다.
본서에서는 특별히 미래예측(future foresight)과 미래연구(future studies)를 현대정부의 분석적 정책역량(analytical capacity)을 강화시키는 중요한 이론적 축으로 주목하고자 한다. 또 다른 한 축은 거버넌스, 갈등관리, 전자정부 등을 통해 현대정부의 신뢰(trust)와 참여(participation)와 같은 사회적 자본(social capital)을 강화시키는 민주적 정책역량(democratic capacity)이다. 우선, 미래예측은 미래의 정책을 탐구하는 학문으로서 과거나 현재에 관한 일련의 추세적 연장에 그치지 않고, 미래의 대안을 창조하고, 그러한 대안의 선택과 결정을 통해서 미래의 바람직한 대안을 개발하는 학문이다. 미래예측의 통계적 기법들은 데이터의 형태를 그래픽으로 혹은 추정의 형태로 처리해 줌으로써 미래예측(forecasting)의 객관성과 신뢰성을 확보하는 기반이 되지만, 미래연구(foresight)는 어디까지나 이러한 통계분석의 수준을 넘어서서 창의적 예측에 기초한 창조적 분석과 대안 개발을 요구하고 있다.
다음으로, 현대사회의 복잡성과 다양성을 관리하기 위해 절실히 요구되는 것은 거버넌스적 문제 해결 방식이다. 기존의 정책학이 문제해결지향성, 맥락지향성, 연합학문지향성을 토대로 효율성을 추구하였다면, 현대 정책학은 효율성 못지않게 참여성(participation), 숙의성(deliberation), 합의성(consensus)을 근간으로 하는 민주성을 지향하고 있다. 현대사회는 대단히 빠른 속도로 변화하고 있으며, 그 속도는 시간이 갈수록 더욱 가속화되고 있다. 특히, 정보가 중요해지고, 가치가 다원화되며, 세계화와 국지화 경향이 병존하고 있다. 전자정부의 담론기능과 e-거버넌스의 정책도구들은 현대정부의 민주성을 강화시키는 도구로서 활용되어야 한다.
현대 정책학이, 미래사회의 이러한 시대적 흐름에 제대로 대처하여, 정책학 본래의 문제지향성과 맥락지향성을 살려 나가려면, 정책이론은 지식정보시대의 이러한 변화에 부응할 수 있는 새로운 패러다임을 제공해야 한다. 본서에서는 기존의 정책이론을 토대로 1) 혁신관리, 지식관리, 미래 예측에 토대를 둔 분석과 예측 중심의 미래지향적 정책문제 해결역량(analytical governance)과 2) 갈등관리, 거버넌스, 전자정부이론에 토대를 둔 민주적 국정관리 역량(democratic governance)을 창조적으로 접목시키고자 한다.
본서는 총 3부로 구성되어 있다.

제1부에서는 정책학 총론(Overview)에 대해서 논의한다. 이 부에서는 정책이론, 정책학 패러다임, 정책의 개념 및 유형, 정치체제와 정책환경, 정책과정론에 대해서 검토한다. 여기에서는 현대정책이론의 특징과 패러다임 그리고 연구범위 등에 대해서 논의한다.

제2부에서는 전통적 과정모형(Stage Model)에 대해서 논의한다. 이 부에서는 전통적으로 정책학에서(예컨대 Sabatier(1993) 혹은 Jenkins-Smith & Sabatier(1993) 등이 과정모형(stage model)이라고 지칭했던) 전형적인 정책과정들, 즉 정책형성론, 정책분석론, 정책집행론, 정책평가론, 정책변동론에 대해서 검토한다.

첫째, 정책형성론에서는 사회문제가 정책문제로 전환되는 과정에서의 정책의제형성론과 정책결정이 직접 이루어지는 논리와 모형을 다루는 정책결정론에 대해서 논의한다.
둘째, 정책분석론에서는 정책분석의 차원과 기준에 대해서 먼저 논의한 후, 정책분석이 이루어지는 과정에 따라 정책문제 및 정책 목표 설정, 정책대안의 탐색 개발, 대안 결과의 예측, 정책대안의 비교 평가 등에 대해서 논의한다.
셋째, 정책집행론에서는 정책집행의 의의와 단계에 대해서 먼저 논의한 후, 정책집행이론에 대해서 논의한다.
넷째, 정책평가론에서는 정책평가의 목적과 절차에 대해서 먼저 논의한 후, 정책평가에 있어서의 인과관계, 실험적 평가 방법과 비실험적 평가 방법 등에 대해서 논의한다.
다섯째, 정책변동론에서는 정책변동의 의의 및 유형에 대해서 먼저 논의한 후, 정책승계와 정책종결, 정책변동모형 등에 대해서 논의한다.

제3부에서는 현대적 정책이론(Policy Theory)에 대해서 논의한다. 이 부에서는 현대정책이론을 개관한 후, 국가혁신이론, 거버넌스이론, 제도주의이론, 전자정부이론, 미래예측이론 등 현대정책학의 제도적 요소들을 검토한다. 이어서 현대정책학의 주요 이론모형으로 정책지지연합모형, 정책흐름·다중흐름모형, 정책학습모형, 사회적 구성모형, 복잡계모형, 성찰정책모형 및 내러티브정책분석틀(NPF) 등을 살펴본다. 또한 SNA(Social Network Analysis)모형, 근거이론모형, Q분석모형, 미래예측모형 등 주요 분석기법을 고찰한다. 특히 Governance 5.0과 RSW 모형을 중심으로 정부 및 정책학의 존재이유와 인간중심적·성찰적·실천적 방향을 제시하고자 한다.

마지막으로 요약 및 결론에서는 관점과 시각, 이슈 및 함의에 대해서 정리하면서 이 책을 마무리하고자 한다.

정책학 개정판을 준비하면서 특히 다음 사항에 주안점을 두었다.

첫째, 정부 5.0의 이론 및 작동원리를 중심으로 정책학의 존재론적 이유에 대해서 물었다. 정부는 어디로 가야 하는가? 이 질문은 기술이 답할 수 없다. 법률도 답하지 못한다. 데이터도 알려 주지 않는다. 왜냐하면 이것은 방법의 문제가 아니라 방향의 문제이기 때문이다.
우리는 지금까지 정부의 발전을 기능의 발전으로 이해해 왔다. 정부는 더 많은 일을 하게 되었고, 더 빠르게 일하게 되었으며, 더 정확하게 일하게 되었다. 그러나 앞으로의 정부는 기능보다 방향이 중요해질 것이다. 아무리 뛰어난 인공지능도 목적을 스스로 만들 수는 없다. 아무리 방대한 데이터도 공동체가 어떤 미래를 선택해야 하는지를 결정할 수는 없다. 결국 방향은 사람이 결정한다. 그리고 정부의 방향은 그 사회가 어떤 인간을 꿈꾸는가에 의해 결정된다.
나는 이것이 지금까지의 정부론이 충분히 설명하지 못한 부분이라고 생각한다.

정부 1.0은 질서를 이야기하였다.
정부 2.0은 효율을 이야기하였다.
정부 3.0은 참여를 이야기하였다.
정부 4.0은 기술을 이야기하였다.

그러나 그 어느 정부론도 존재를 중심에 놓지는 않았다.
정부는 왜 존재하는가. 정책은 누구를 위한 것인가. 기술은 무엇을 위해 사용되어야 하는가. 이 질문은 언제나 뒤로 밀려났다.
정부 5.0은 바로 이 질문을 다시 앞으로 가져온다. 본서는 정부 5.0의 이론 및 작동원리에 대해서 제시하고자 한다.
둘째, 정책학의 본질인 '인간의 존엄성'이라는 목적함수에 천착하기 위해서는 효율성, 민주성을 넘어 보다 근본적인 이슈인 국민들의 '진정한 행복'에 다가가기 위한 연구가 필요하다. 본서에서는 하나의 대안으로 정책학과 긍정심리학의 연계를 실시하였다. 구체적으로 우리 사회의 근본적 문제에 대한 접근과 해결의 시각을 확장시키기 위해 긍정심리의 정책적 활용방안을 정책 분야와 정책 단계별로 구분하여 제시하였다.
셋째, 디지털 전환과 인공지능의 발전은 정부의 분석·예측·서비스 역량을 높이는 한편, 데이터 편향, 알고리즘의 불투명성, 개인정보 침해, 디지털 격차 및 책임소재와 같은 새로운 문제를 제기하고 있다. 이에 본서에서는 근거기반정책과 데이터 기반 정책분석, 디지털정부와 인공지능 기반 행정, 인간의 숙의적 판단과 알고리즘 분석의 결합, 디지털 권리·포용·복원력 등에 관한 최근 논의를 보완하였다. 이를 통해 디지털 기술이 인간의 존엄성과 공공가치, 민주적 책임성에 부합하는 방향으로 활용되기 위한 정부와 정책학의 역할을 논의하였다.
넷째, 현대 정책학의 최근 연구동향과 변화된 정책환경을 반영하여 주요 이론과 모형을 보완하였다. 정책수단의 조합과 정책대상집단의 사회적 구성, 회사모형과 사이버네틱스모형, 정책문제의 구조화, 정책결정자와 정책집행자의 관계, 정책평가의 내적·외적 타당성 위협요인과 정부업무평가제도, 정책변동의 시차이론과 단절균형모형, 내러티브정책분석틀 등을 새롭게 추가하거나 확장하였다. 또한 저출생, 기후위기, 재난안전, 교육·돌봄, 지역경제, 지역소멸, 지역문화거버넌스 및 디지털 시민참여 등 정책현실을 반영한 사례로 기존 사례를 교체하여 이론의 현실적합성과 독자의 이해도를 높이고자 하였다.
다섯째, 본서 전반에 걸쳐 문구의 논리적 배열을 재정렬하였으며, 전체적인 책의 디자인과 색을 새롭게 정리하여 독자들에게 흥미롭고 쉽게 다가가고자 하였다.

이 책을 쓰는 데 도움을 주신 많은 분들에게 감사의 뜻을 전하고 싶다. 정신적으로나 학문적으로 많은 가르침과 은혜를 베풀어 주신 성균관대학교 행정학과의 허범 교수님, 김현구 교수님, 박재완 교수님 그리고 유민봉, 김성태, 공동성, 이숙종, 이명석, 김근세, 문상호, 정문기, 박형준, 박성민, 조민효, 배수호 교수님께 감사의 말씀을 올린다.
특히, 개정판을 내는 과정에서 최신 사례들을 수집하고 보완해 준 강원대학교 이대웅 교수, 이다솔 박사께 특별한 고마움을 전한다.
이 책의 출판을 기꺼이 맡아주신 박영사의 안종만 회장님과 안상준 대표님, 언제나 책의 출판을 묵묵히 지원하고 도와주시는 정연환 과장님, 그리고 세심하게 원고를 숙독하고 좋은 편집을 위해 많은 수고를 아끼지 않았던 박영사 임재무 고문님과 편집진들께도 깊은 감사의 마음을 전한다.


2026년 10월
권 기 헌