고통에 응답하지 않는 정치

"언제까지 검찰과 언론 탓만 할 텐가?"
세계 최저의 출생률과 최고의 자살률의 원인과 구조를 찾는
사회학자 김동춘의 한국 현대 정치·사회·역사 연구

다음 대선에서 윤석열 정부의 실정에 힘입어 민주당이 다시 집권할 수도 있겠지만, 그들이 한국 사회를 제대로 이끄는 정치 세력으로 거듭날 것이라는 기대를 갖기 어렵다. 촛불시위라는, 김대중·노무현 정부와는 비교할 수 없을 정도의 엄청난 정치적 자본을 갖고 출발한 문재인 정부는 심지어 21대 총선에서 국회 의석 180석을 얻은 뒤에도 개혁을 미적미적했다. 이를 본 우리는 도대체 어떤 조건이 충족되어야 민주당이 움직일 것인지 묻지 않을 수 없다. 언제까지 검찰과 언론 탓만 할 텐가? (…) 자본주의 사회에서 자본이 없는 사람은 제아무리 애를 써도 경제적 강자에게 맞설 수 없다. 입법, 사법, 행정 등 국가의 모든 시스템은 투자, 고용, 구매력 같은 '시장력'을 가진 사람에게 유리하게 작동한다. 사회경제적 약자들이 시장력의 횡포로부터 스스로를 보호할 수 있고, 정치사회적 의사 결정 과정에 주체적으로 참여할 수 있어야 민주주의가 보장된다. 그런데 한국에서는 재벌대기업의 힘이 강하고, 지역·노동·시민의 연대는 매우 미약하다. 국민의힘은 거론할 것도 없고, 민주당도 입으로만 "진보와 개혁"을 말할 뿐 사회경제적 약자의 고통과 아픔을 돌보지 않는다. 약자들은 표가 되지 않는다고 생각하기 때문일까? (…) 해마다 2000여 명이 산업재해로 사망하지만, 민주당이 만든 중대재해처벌법(시행 2022년 1월 27일)으로는 이 죽음의 행렬을 멈출 수 없다. _「머리말」 중

한국은 국가의 경제 규모나 재정, 그리고 1인당 소득 등 많은 지표에서 선진국에 진입했다. 그러나 사회 구성원이 자신의 생존과 존엄을 유지하는 데 드는 비용-노동·주거·교육·의료·복지 비용-을 대부분 사적으로 지불하고 있다는 점에서 사회 시스템은 후발국·개발도상국 수준에 머물고 있다. 정치는 바로 이 지점에서 작동해야 한다. 사회 시스템의 발전이 경제 성장과 발맞춰 일어나도록 구조와 제도를 짜고, 경제적 팽창이 사회 시스템의 확장으로 흘러오게끔 인도해야 한다. 세 번의 '민주'정부(김대중 1998~2003년, 노무현 2003~08년, 문재인 2017~22년)는 국민에게 이것을 약속했지만, 그 약속은 지켜지지 않았다. "양극화는 한국에서만 나타나는 현상은 아니다"라는 노무현의 푸념을 받아들이기에는 현재 우리에게 주어진 상황이 너무나 엄중하다. "20년 연속으로 집권하지 않는 한 민주적 사회 개혁은 불가능하다"라는 이해찬의 말은 실패한 이들의 변명일 뿐이다. 이에 김동춘은 지구화와 신자유주의라는 파고 속에서 정권 교체에 성공한 역대 민주진보 대통령과 민주화운동 세력이, 그리고 이들의 주도로 구성된 민주당의 정치가 사회 개혁에 실패한 과정을 설명하기 위해 한국 현대 정치 속으로 들어간다.

민주주의를 내팽개친 자본주의를
얼마나 더 지속할 수 있을까?

출생률은 낮고 자살률과 산재율은 높은 나라는 대체로 불평등이 심각하다. 자산과 소득을 기준으로 볼 때 한국은 OECD 국가 중 미국 다음으로 불평등한 국가이다. 소득 상위 0.1퍼센트가 최하위의 1000배를 벌고, 자산 상위 1퍼센트가 국가 총 자산의 70퍼센트를 소유한다. 또한 소득 상위 10퍼센트가 전체 소득의 절반을 차지한다. 게다가 한국의 불평등은 다층적 구조로 사회 안에 매우 깊고 넓게 펼쳐진다. 우선 정규직과 비정규직 노동자 사이에 심각한 격차가 있다. 정규직 안에서도 기업 규모나 업종에 따라 임금 격차가 매우 크다. 토지와 건물 소유 여부에 따른 자산 불평등이 상당하며, 여기에 더해 학력도 소득의 격차를 늘린다. 이로 인한 불평등은 당연히 구성원의 삶의 질을 떨어뜨릴 뿐 아니라 사회의 존속 자체를 심각하게 위협한다. 김동춘은 이 상황을 "민주주의를 내팽개친 오늘의 자본주의는 이제 국가와 민간의 부채 위에서 '시간 벌기'나 하면서 버티고 있는 것인지도 모른다"라고 묘사한다.
인간이 생존하기 위해서는 경제적 풍요와 높은 보수뿐 아니라 가족, 교육, 주거, 사회적 관계 맺기 등 재생산의 영역 또한 매우 중요하다. 우리는 친밀감, 성적 만족, 신체의 안전, 건강, 인간적 자존감 유지, 휴식과 레저, 정체성의 인정 등 사회적 삶을 추구하는 존재이기 때문이다. 그런데 재생산은 개인의 활동이 아니라 집합적이고 구조화된 사회적 활동이며, 이를 위해 국가는 사회 정책을 펼친다. 하지만 자본주의, 신자유주의, 시장 중심주의가 민주주의를 압도한 한국에서 사회 정책은 경제 정책에 종속되고, 국가는 그 책임을 개인에게 떠넘겼다.

가족은 사회의 기본 세포이고, 가족 구성원 재생산은 가족 밖의 모든 사회적 관계의 재생산과 연결되어 있다. 문제는 근대 이후 한국인의 삶에서 가족이 떠맡은 책임이 과부하되었다는 점이다. (…) 심각한 억압과 전쟁, 이주와 경제위기 등 대환란이 발생할 때마다 국가와 사회는 거의 기능 부전에 빠져 가족에게 생존과 복지의 임무를 떠넘겼다. 만약 가족과 친족이 그 부담을 감당하지 못하면 무방비 상태의 '개인'만 남게 된다. 특히 시장 질서가 사회관계의 전 영역을 지배하게 된 상황에서 복지, 교육, 주거 등 모든 사회적 재생산을 가족이 책임져야 한다면 가족은 파괴될 것이다. _41쪽

성장주의의 덫에 빠진
민주당과 민주정부

박정희식 개발주의 시대는 오래전에 끝났고 한국 경제의 고속 성장기도 이제 다 지나갔다. 그러나 민주정부를 자처한 김대중·노무현·문재인 정부는 모두 성장주의를 국가 운영의 최고 목표로 다시 불러왔다. 이들에게 투표한 다수 국민은 민주정부가 보수 세력의 성장주의와 단절하기를 바랐지만, 기대와 달리 이들은 국가의 방향을 왼쪽으로 돌리지 않았다. 그 결과 "자본주의 발전이 일정 수준에 도달한 21세기에도 한국의 성장주의는 아주 유별나다. '성장 제일주의', '성장 지상주의', '성장 만능주의'라 불러도 좋을 것이다."
성장주의는 사회 발전의 핵심 요인 또는 필요조건이 경제 성장에 있다고 본다. 이것을 달성하면 다른 목표나 가치까지 충족시킬 수 있다는 전제로, 오로지 성장을 국가 발전의 지상 과제이자 모든 사회 문제의 치료법으로 간주한다. 이 이데올로기는 2차 세계대전 이후 국가를 하나의 총체적 경제 단위로 보고 국민 소득과 GNP, GDP 등의 지표로 세계의 거의 모든 나라를 줄 세우면서 일반화되었다. 박정희 정권에서는 수출액이 바로 성장의 지표였다. 그리고 세 번의 민주정부 또한 이 지표를 끊임없이 환기하며 성장의 굴레를 벗지 않았다.

앞선 민주정부가 성장주의를 가장 중요한 국정 목표로 제시한 까닭은 재벌대기업을 비롯한 한국의 주류 보수 세력을 끌어안기 위한 것일 수도 있다. 혹은 한국인이 여전히 경제 발전과 선진국 따라잡기 신화를 철석같이 믿고 있다고 보고 선거용 구호로 내건 것일 수도 있다. 그런데 민주화 이후 민주정부가 표방한 성장주의는 박정희식 재벌 밀어주기 개발주의를 언제나 다시 불러온다는 점이 중요하다. 민주정부의 성장 담론이 설사 선거 공학적 고려 때문이라 하더라도 그것이 복지, 정의, 형평 등의 다른 가치와 결합되지 않으면 친기업, 반노동, 반복지, 반환경의 틀에서 벗어나지 못한다. (…) 선거철마다 성장주의의 신화가 쩌렁쩌렁 울리는 한 국민의 복지와 증세, 삶의 질이라는 문제는 언제나 경제에 종속될 수밖에 없다. _77~79쪽

사라진 정책,
침몰한 사회력과 연성 정치

사회의 자기 치유와 갈등 조정 기능이 제대로 작동하면 국가나 기업이 지불해야 할 경제적 비용(의료비, 보험료, 각종 보상비, 소송비 같은 갈등 치유 비용)은 줄어들 것이다. 이와 같이 형성된 사회력을 기반으로 정치적 갈등을 조정하는 것을 '연성 정치soft politics'라 부를 수 있다. 연성 정치는 곧 시민 정치, 혹은 시민 자치, 사회의 자체 갈등 조정이나 정화 능력을 말한다. 이것은 억압적 공권력 발동, 대의제 정치나 각종 소송, 사법부의 판결에 덜 의존하면서 이익집단이나 주민들이 스스로 조정하고 타협하여 갈등을 해결할 수 있는 능력이다. _61쪽

그러나 국가의 통제 혹은 의도로 형성된 한국의 '시장 의존·가족 부담' 체제는 노동·주거·교육·의료·복지 등 모든 분야에서 사회 정책을 대체했다. 국민 각자의 투표권보다 소비력이 더 중요한 '소비 사회', 사회 모든 분야에서 효율성과 경제성을 강조하는 '기업 사회'는 결국 제도 정치의 역량을 약화시키고 비선출 권력인 행정 관료가 국가 운영에 더 큰 영향력을 행사하는 '관료 정치'로 이어졌다. 민주화 이후 한국에서 여러 번 정권 교체가 이루어졌고 민주당과 국민의힘은 번갈아가며 총선에서 심판을 받았지만 경제 관료들은 언제나 승승장구했다. "노무현 정부가 기용한 이헌재 등은 김앤장 법률사무소와 정부를 회전문 드나들듯 오가면서 거의 모든 정부에서 정책 결정에 막강한 힘을 휘둘렀다. 이명박·박근혜 정부는 김앤장 공화국이라 부를 수 있을 정도였으며 특히 박근혜의 청와대는 김앤장 출장소나 다름없었다. 그리고 문재인 정부에도 김앤장 출신이 기용되었다."
이 책은 경제 관료들이 공직과 김앤장을 오가며 만든 정책의 결과가 지금 한국의 경제·사회 시스템이라고 설명한다. 여기에서 사회 정책은 당연히 경제 시스템의 일부 혹은 하위 체계로 설정된다. 이어서 한국 노동·주거·교육·의료·복지 분야의 특징을 "경제 관료들이 사적인 이해와 관심으로 주도한 성장주의이자 경제 지상주의"로 정의한다. 이들은 기업 이윤, 즉 효율성과 경쟁력, 소비자 선택권이라는 이름으로 노동·주거·교육·의료·복지 영역에서 공공성 강화를 강력하게 반대했으며, 개인과 민간 기업이 이 부문을 담당해야 한다고 끊임없이 주장했다. 그 틈에서 진보정당과 시민 사회, 노동운동이 끊임없이 저항했지만, 이미 성장의 도구가 된 정치는 사회의 고통에 좀처럼 응답하지 않았다.

김대중 대통령의 지식 정보 강국이나 경제 제일주의 담론은 개발주의 의식의 반영이며, 노무현 대통령의 '2만 달러 시대' 선포와 "농업도 시장 바깥에 머물 수 없다"는 발언은 그가 개발주의, 성장주의, 시장주의 지향을 갖고 있었기 때문이라고 봐야 할 것이다. 문재인 정부의 혁신 성장 담론 역시 개발주의 헤게모니를 인정한 상태에서 나왔다. 이들의 생각과 가치관, 문제의식과 전문성 모두 개발주의와 시장주의를 지향했다. _326쪽

국가의 실패, 민주당의 사회 정책 성적표를 넘어서한국 민주주의·자본주의의 경로 대전환으로

세계 최저의 출생률과 최고의 자살률에 집약된 한국인의 고통은 사회적 삶과 재생산을 위한 기본재를 확보하기 어려운 보통 사람들의 현실을, 개인과 가족에게 필요한 모든 것을 시장에서 '직접 구매'해야 하는 핍진한 삶을 대변한다. 여기에서 위기에 빠진 사람은 자살에 이르게 된다. 책의 후반부에서는 외환위기 이후 지속된 성장주의와 신자유주의 기조가 나아가 사회의 '집단 자살'을 심화시켰다고 분석하며, 민주당의 집권도 이 추세를 교정하지 못하고 속도를 늦추는 정도에서 대체로 실패했다고 질타한다.
지은이는 오늘 우리가 직면한 현실을 정치인과 관료 집단의 성적표이자 총체적 '국가 실패'의 결과로 정의한다. 좀 더 정확히 말하면 지금까지 세 번 집권한 민주당의 성적표라는 것이다. '자유'에 대한 맹종과 '자유 시장'이라는 신화는 교육 분야에서 경쟁주의와 시험능력주의를, 주거 분야에서 부동산 광풍을 탄생시켰으며, 오랜 기간 고착된 저조세 저복지 정책은 약자들 간의 경쟁과 이기주의를 더욱 부추겼다. 민주당은 "중산층을 전부 투기꾼으로 만드는 정책을 펴면서 투기를 잡겠다고 하고, 노동자와 약자, 빈곤층을 극도로 이기적인 존재로 유도하는 정책을 펴면서 이들에게 복종과 자제와 협력을 요구했다."
이 책은 지구화와 신자유주의 논리는 시장을 자연법칙으로 간주하지만 사실은 그렇지 않다고 말한다. 지구화의 불가피성을 제한적으로 인정하면서도 무차별적인 시장주의, 평가 만능, 실적주의, 능력주의를 현실 사회에 구현하는 주체는 국민 국가, 구체적으로 정치권력·정부라고 지목한다. 그리고 바로 이 지점에서 교정의 가능성을 발견한다. "지구화 혹은 신자유주의적 구조조정은 공공 정책의 산물이지 불가항력의 자연법칙이 아니다. 이 점을 인정해야 논의와 대안 모색을 시작할 수 있다." 우리가 직면한 자본주의적 모순의 심화, 기후 위기, 감시 사회의 전면화는 시민 주체의 역량을 강화하고 구조적 차별과 억압을 타파할 동력을 꺼트린다. 따라서 "한국은 안보 국가, 개발 국가, 신자유주의 국가의 틀을 벗어나 평화 국가, 복지 국가, 생명·안전 국가로 동시에 나아가야 한다"라고 제안하며, 그 중심에 국가의 공공성과 사회적 유대 회복을 놓는다. 그리고 이를 위해서는 새로운 사회 계약, 그리고 지배층의 양보와 사회적 타협이 반드시 필요하다.

이 책에는 앞으로의 경제 발전에 대한 생각이나 주장을 거의 담지 않았다. 필자가 이 분야에 대한 식견이 부족하기도 하거니와, 무엇보다도 공공 정책을 바로 세우고 기업 생태계를 정상화하는 것이 곧 지속 가능한 경제 발전과 일자리 창출로 이어진다고 보기 때문이다. 한편 현재의 국민의힘과 윤석열 정부에 대해서도 거의 언급하지 않았다. 그 이유는 이들이 한국의 미래를 열 수 없다고 생각하기 때문이다. 그래서 비판과 분석은 주로 민주당을 향했다. _「맺음말」 중

머리말 5

1장 민주화 이후 경제와 사회 14
선진 한국의 불행한 한국인
한국 정부의 성적표 17
저출생, 자살, 그리고 산업재해 20
민주화, 그러나 불평등은 심화 31
사회적 삶의 재생산, 사회 정책, 시장력과 사회력
사회적 삶의 재생산 37
오늘의 자본주의와 국가, 그리고 사회 정책 43
- 국가의 사회 정책 43
국가의 역할 포기 혹은 축소 51
시장력과 사회력
시장력과 사회력의 상호 작용 메커니즘 56
한국의 사회 시스템 관련 쟁점 62

2장 성공의 증거, 혹은 불행의 원인? 68
성장주의와 물질주의
민주화 이후에도 공고한 성장주의 71
경제 만능과 물질주의 80
세습 재벌과 기업 국가, 기업 사회
재벌 체제와 세습 자본주의 88
기업 국가, 기업 사회 97
작은 정부, 약한 시민사회
낮은 조세 부담률과 억압적 취약 국가 105
조세 정치 112
시민사회: 공적 기부보다 가족 투자 116

3장 사회 정책과 사회적 삶의 재생산:시장·가족주의 124
노동 정책과 노동하는 삶
문재인 정부의 노동 정책: 비정규직의 정규직화 127
민주정부의 노동 정책: 비정규직 문제를 중심으로 132
노동하는 삶: 노동자의 지위와 삶 144
교육 정책과 교육 재생산: 시장ㆍ가족 의존 체제
문재인 정부의 교육 무정책 152
5·31 교육 개혁 이후 156
국가 통제하의 시장 의존ㆍ가족 부담 교육 체제 162
생존의 최전선: 학생과 학부모의 고통 171
주택 정책과 주거 생활
문재인 정부의 주택 정책: 주거 복지보다 집값 안정 177
주택 정책: 주거 공간의 상품화, 시장화 182
주택 상품화의 역사와 메커니즘 190
주거 불평등과 주거 재생산 197
한국의 사회적 재생산과 사회 시스템
노동·교육 시스템 202
성장주의와 교육·주거·돌봄·복지 시스템의 결합 207

4장 사회 정책, 사회적 재생산의 정치사회학 220
민주정부의 성격과 사회 정책
신자유주의 세계화 앞에서 '민주화' 223
- 갈림길에 선 문민정부와 국민의 정부 223
- 국민의 정부, 참여정부의 사회 정책 노선 229
대통령제와 양당 독점 구조의 제약 238
- 단임 대통령제의 한계 238
- 양당 독점 구조의 한계 242
- 정치 엘리트의 성격과 정당의 기반 249
관료 정치: 비선출 권력 255
정책 입안·실행 과정의 정치사회학
'진보' 정당 263
제도 정치 밖 정치 주체: 시민사회ㆍ노동 정치의 힘과 한계 268
-거대 이익집단 268
-시민 단체 272
-지역 사회 275
-노동조합과 노동 정치 279
사회 정책의 입안과 실행 사례 285

5장 거시 역사 구조와 지식 정치 294
지구 정치경제 질서와 한국
냉전과 지구화: 동아시아 '권력 장' 속의 한국 297
비동시적인 것의 동시적 공존 306
지구적 신자유주의 담론과 정치
자유 시장의 탄생: 반공 자유주의 314
개발주의 경로와 신자유주의 322
한국의 지식 권력과 담론 정치
국가보안법 합헌 이후의 신자유주의 328
한국식 자유주의(반공주의와 신자유주의) 담론 정치 335

6장 한국 자본주의의 경로 대전환 344
무엇이 우리를 불행하게 만들었나
국가 실패ㆍ민주당의 사회 정책 성적표: 저출생과 자살 347
개발 독재형 신자유주의 체제의 자기모순 351
더 나은 민주주의는 어디에 있나
지금의 세계, 대전환의 시기 358
평화ㆍ복지ㆍ생태ㆍ안전 국가를 바라보자 362
전환의 동력: 정치 개혁과 사회력 강화 368
-정치 개혁과 실질 민주주의 368
-사회력 강화 374
-대안적 가치의 추구 381

맺음말 384
주 386

김동춘 사회학자. 서울대학교 사범대를 졸업하고, 서울대학교 사회학과에서 「한국 노동자의 사회적 고립」이라는 논문으로 박사학위를 받았다. 『역사비평』 편집위원, 『경제와 사회』 편집위원장, 참여연대 정책위원장, 참여사회연구소 소장을 역임했으며 진실·화해를위한과거사정리위원회 상임위원으로 활동했다. 1997년부터 성공회대학교 사회과학부 교수로 재직하고 있으며, 현재 같은 대학 NGO 대학원장 및 민주화운동기념사업회 한국민주주의연구소 소장을 맡고 있다. 지은 책으로 『대한민국은 왜?』 『이것은 기억과의 전쟁이다』 『시험능력주의』 『1960년대의 사회운동』 『한국 사회 노동자 연구』 『한국 사회과학의 새로운 모색』 『분단과 한국 사회』 『전쟁과 사회』 『독립된 지성은 존재하는가』 『미국의 엔진, 전쟁과 시장』 『전쟁정치』 『대한민국 잔혹사』 『사회학자 시대에 응답하다』 등이 있다.