영·정조 대 국가운영과 왕실재정
정례서를 통해 본 왕실과 나라의 살림
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18세기 전후 조선왕조의 재정(財政),
나라 살림에 관한 영조와 정조의 도덕적 솔선!
이 책은 조선왕조의 성격을 재정사적 관점에서 바라본 첫 연구서로서, 저자의 박사학위논문 일부와 후속 논문들이 이 책의 바탕이 되었다.
2000년대 초반만 해도 한국사의 내적 발전 동인을 아래로부터 검출하려는 노력들이 여러 비판적 논의 속에서 지속되고 있었다. 이에 ‘왕실’은 여전히 봉건왕조의 지배층으로서 대상화되고 역사 발전 속에서 극복되어야 할 존재로 인식되고 있었다. 다행히 이 무렵 서구 유럽의 생활사, 문화사 관련 이론서들이 국내에 유입되면서 조선 왕실의 의궤와 등록, 일기 자료들이 새롭게 연구되기 시작하였고 대중적 관심도 늘어나 이후 20여 년간 왕실 의례와 생활 문화사 관련 성과들이 상당히 축적되었다. 사회경제사를 연구하는 저자는 여기서 한 걸음 더 나아가 전근대 국가사를 새롭게 바라볼 핵심 키워드로 ‘왕실’에 주목하게 되었다. ‘로얄 패밀리’로 불리는 왕실 구성원의 일상 문화와 의례 절차에만 천착할 경우, 이들을 중심축으로 구성된 왕조 국가의 특성을 설명하는 데 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다.
왕실은 혼인과 혈연으로 맺어진 국왕의 가족을 의미하지만, 정통성 있는 왕위 계승자를 생산해 왕조를 존속시키는 제도적 장치이기도 하다. 우리에게 익숙한 조선의 왕실은 사극에서 주로 정쟁(政爭)의 화근이거나 정쟁의 당사자로 그려지기 일쑤이지만, 조선 왕실에 대한 제도적 규제는 생각보다 강고했다. 조선왕조는 건국 초부터 유교적 민본주의 이념하에 왕실에 부여된 사적 특권을 탈각시키고, 국가의 공적 행정 시스템하에 왕실을 부양하도록 관제 개혁을 단행하였다. 또한 각읍의 토산 현물을 정기적으로 거두어 쓰는 공납제(貢納制)를 정비해 왕실 부양과 국가행정에 필요한 자원을 충당하는 재정구조를 형성하였다. 조선왕조의 행정기구와 재정 시스템은 이처럼 왕실을 떼어놓고 설명하기 어려울 만큼 밀접한 상관성을 맺고 있다. 이것은 달리 말하면 국왕의 사적인 가족을 국가 제도 속에서 관리, 통제하는 시스템이 강하게 작동하고 있었음을 의미한다.
이 책에서 다루는 영조와 정조 대는 왕실 재정이 가장 타이트하게 운영되었던 시기로, 영조는 특히 『탁지정례(度支定例)』라는 거질의 지출례를 작성해 불필요한 지출을 대폭 삭감하는 한편, 왕실 공상을 우선적으로 줄여 균역법 시행에 따른 사회적 불만을 불식시켰다. 구조개혁에 수반되는 혼란과 분열을 잠재우기 위해 왕실에서부터 재정 절감의 솔선을 보인 영조의 조치는 정조 대를 넘어 19세기까지 왕조를 유지시키는 전범으로 작용하였다. ‘손상익하(損上益下)’의 이념하에 왕실을 관리, 통제해 온 전통이 영조 대 중반 정례서 간행을 통해 고도화됨에 따라, 이후 조선 왕실은 국가 통치의 명분을 획득할 수 있었던 한편, 재정 시스템 면에서도 비교적 투명한 수입-지출 구조를 형성할 수 있었다. 19세기 조선왕조가 맞닥뜨린 여러 위기 요인에도 불구하고, 500여 년간 왕조가 장기 지속할 수 있었던 배경 역시 이러한 지점에서 찾을 수 있으리라 생각한다.
나라 살림에 관한 영조와 정조의 도덕적 솔선!
이 책은 조선왕조의 성격을 재정사적 관점에서 바라본 첫 연구서로서, 저자의 박사학위논문 일부와 후속 논문들이 이 책의 바탕이 되었다.
2000년대 초반만 해도 한국사의 내적 발전 동인을 아래로부터 검출하려는 노력들이 여러 비판적 논의 속에서 지속되고 있었다. 이에 ‘왕실’은 여전히 봉건왕조의 지배층으로서 대상화되고 역사 발전 속에서 극복되어야 할 존재로 인식되고 있었다. 다행히 이 무렵 서구 유럽의 생활사, 문화사 관련 이론서들이 국내에 유입되면서 조선 왕실의 의궤와 등록, 일기 자료들이 새롭게 연구되기 시작하였고 대중적 관심도 늘어나 이후 20여 년간 왕실 의례와 생활 문화사 관련 성과들이 상당히 축적되었다. 사회경제사를 연구하는 저자는 여기서 한 걸음 더 나아가 전근대 국가사를 새롭게 바라볼 핵심 키워드로 ‘왕실’에 주목하게 되었다. ‘로얄 패밀리’로 불리는 왕실 구성원의 일상 문화와 의례 절차에만 천착할 경우, 이들을 중심축으로 구성된 왕조 국가의 특성을 설명하는 데 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다.
왕실은 혼인과 혈연으로 맺어진 국왕의 가족을 의미하지만, 정통성 있는 왕위 계승자를 생산해 왕조를 존속시키는 제도적 장치이기도 하다. 우리에게 익숙한 조선의 왕실은 사극에서 주로 정쟁(政爭)의 화근이거나 정쟁의 당사자로 그려지기 일쑤이지만, 조선 왕실에 대한 제도적 규제는 생각보다 강고했다. 조선왕조는 건국 초부터 유교적 민본주의 이념하에 왕실에 부여된 사적 특권을 탈각시키고, 국가의 공적 행정 시스템하에 왕실을 부양하도록 관제 개혁을 단행하였다. 또한 각읍의 토산 현물을 정기적으로 거두어 쓰는 공납제(貢納制)를 정비해 왕실 부양과 국가행정에 필요한 자원을 충당하는 재정구조를 형성하였다. 조선왕조의 행정기구와 재정 시스템은 이처럼 왕실을 떼어놓고 설명하기 어려울 만큼 밀접한 상관성을 맺고 있다. 이것은 달리 말하면 국왕의 사적인 가족을 국가 제도 속에서 관리, 통제하는 시스템이 강하게 작동하고 있었음을 의미한다.
이 책에서 다루는 영조와 정조 대는 왕실 재정이 가장 타이트하게 운영되었던 시기로, 영조는 특히 『탁지정례(度支定例)』라는 거질의 지출례를 작성해 불필요한 지출을 대폭 삭감하는 한편, 왕실 공상을 우선적으로 줄여 균역법 시행에 따른 사회적 불만을 불식시켰다. 구조개혁에 수반되는 혼란과 분열을 잠재우기 위해 왕실에서부터 재정 절감의 솔선을 보인 영조의 조치는 정조 대를 넘어 19세기까지 왕조를 유지시키는 전범으로 작용하였다. ‘손상익하(損上益下)’의 이념하에 왕실을 관리, 통제해 온 전통이 영조 대 중반 정례서 간행을 통해 고도화됨에 따라, 이후 조선 왕실은 국가 통치의 명분을 획득할 수 있었던 한편, 재정 시스템 면에서도 비교적 투명한 수입-지출 구조를 형성할 수 있었다. 19세기 조선왕조가 맞닥뜨린 여러 위기 요인에도 불구하고, 500여 년간 왕조가 장기 지속할 수 있었던 배경 역시 이러한 지점에서 찾을 수 있으리라 생각한다.
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출판사 리뷰
출판사 리뷰
이 책은 총 5장으로 구성되어 있다.
I장에서는 조선왕조가 건국되고 15세기에 이르기까지 주요한 재정제도의 정비과정과 그것의 의의를 살펴본다. 여기서 저자는 조선전기 재정제도의 주요한 특징으로 '국가세입의 확충'과 '왕실재정의 축소·정비'를 꼽고 있으며, "조선왕조는 애초에 왕실가족에게 부여한 경제적 특권을 포기하고 공적 통치구조 속에서 왕조의 유지와 권위를 확인받기 위한 장치를 만들어갔다."고 말한다.
II장에서는 양란 이후 왕실구성원이 물리적으로 늘어나는 한편, 이들이 토지와 내탕을 늘려가는 양상과 이를 견제하는 신료들의 반대와 국왕의 조치를 살펴본다. 저자는 "17세기 내내 공납제를 개혁하고 양전사업을 새로이 진행하여 국가 세수를 늘리려는 노력이 진행된 것과 동시에 정부의 묵인하에 왕실궁가와 아문에서 사적으로 점유하여 세를 거두는 토지들 역시 증가하고 있었다."고 말한다. 그리고 왕실재정을 공식적으로 제약하기 시작한 것은 숙종 21년(1695) 을해정식(乙亥定式)이 제정되고부터였는데, 하지만 "왕실구성원의 일상생활을 지탱하고, 각종 의례와 왕실연회에 소비되는 물자에 대한 수요는 항식 없이 늘어나고 있었다."고 말한다.
III장에서는 『탁지정례』의 간행으로 대변되는 영조 대 중앙의 경비절감정책을 상세히 살펴본다. 저자는 영조 대 재정정책이 "숙종 대 조정에서 긴장감 있게 논의되어 온 재정 현안들에 합의점을 찾는 동시에, 운영상의 문제점들을 해결하는 방식으로 전개되었다."고 말한다. 특히 영조는 재위 25년이 되는 해에 중앙의 경비지출이정안인 『탁지정례』를 간행하여 궐내 왕실가족에게 지급되는 물품을 10만여 석가량 줄여놓는 조치를 취하였는데, 이는 중앙재정을 정비하는 과정에서 왕실재정을 최우선적으로 긴축해 놓은 것이다.
IV장에서는 정조가 즉위한 후 영조의 정책기조가 어떻게 유지 또는 변화되었는지를 궁방전의 축소, 진상제도의 정비, 장용영 신설 등의 정책 사안을 중심으로 살펴본다. 저자는 "정조는 영조 대 중앙재정을 상당부분 감액 조정한 영조의 정책을 이어받아 지방의 현물진상까지 정비하는 노력을 보였다."면서 뿐만 아니라 "병신정식을 단행하여 왕실궁방에 지급한 2～3만 결가량의 면세지를 호조의 수세지로 돌려놓았으며, 왕실에 지급되는 노비 신공의 액수도 감액 조정하였"고, "주요 재무관서의 보유고를 쌀과 포목, 동전 등 총액으로 보고받아 중앙재정을 집권적으로 관리하였으며, 내수사의 재원을 공적 재원으로 표방하고 화성건설의 자금으로 활용함으로써 한정된 재원으로 국정을 장악하고 천도의 이상을 실현하고자 하였다."고 말한다.
V장에서는 마지막으로 이러한 영·정조 대의 재정정책 이후 19세기에 접어들면서 어떠한 파급효과를 낳게 되었는지, 재정개혁의 양면적 속성을 살펴본다. 저자는, 19세기 전반은 순조의 노력에도 불구하고 영조와 정조가 이루어 놓은 재정개혁의 여러 원칙들이 흔들리는 시기였다고 하면서, "주목할 점은 고종의 즉위 초 개혁정책 역시 영조와 정조 대의 정책을 모델로 한 것"이고, "19세기까지 손상익하(損上益下)와 궁부일체(宮府一體)의 재정이념을 실현해가고자 한 영조와 정조의 노력은 다가올 개항과 근대를 준비해야 하는 고종에게 그대로 투영되고 있었다."고 말한다.
결론에 해당하는 「나가며 : 18세기의 유산, 19세기의 그림자」에서 저자는 "영·정조 대의 재정정책은 결국 한정된 세입으로 왕실과 나라살림을 최대한 긴축, 절약해 운영하고자 한 왕조국가의 노하우를 응집해 놓은 결과물"이라고 하면서, 그러나 문제는 "18세기 왕조가 구축한 제도적 유산이 19세기에 그림자로 작용"하였음을 지적한다. 그러면서 저자는 영·정조 대의 재정정책에 대해 다음과 같은 평가로 마무리한다. "18세기 중엽에 형성된 재정관서의 합설과 재원 이획은 소규모의 세입으로 중앙정부의 살림을 지탱하기 위한 최선의 방안이었으며, 이러한 재정운영 방침은 『육전조례』가 간행되는 시점까지 크게 변화하지 않았다. 갑오개혁이 단행되기 이전, 두 세기에 걸쳐 조선 정부가 점진적으로 구축해 놓은 제도적 유산은 19세기 재정상의 위기를 타개하는 데 분명 한계가 있었지만, 왕실이 솔선하여 재정절감의 모범을 보이고, 정부에서 백성의 세 부담을 줄여주는 변통안을 지속적으로 모색하였던 역사적 경험은 동시대 다른 왕조국가에서 찾아보기 힘든 사례로서, 여러 위기 상황에서도 조선왕조를 장기지속시킬 수 있었던 숨은 원동력으로 작용하였음은 부정할 수 없을 것이다."
I장에서는 조선왕조가 건국되고 15세기에 이르기까지 주요한 재정제도의 정비과정과 그것의 의의를 살펴본다. 여기서 저자는 조선전기 재정제도의 주요한 특징으로 '국가세입의 확충'과 '왕실재정의 축소·정비'를 꼽고 있으며, "조선왕조는 애초에 왕실가족에게 부여한 경제적 특권을 포기하고 공적 통치구조 속에서 왕조의 유지와 권위를 확인받기 위한 장치를 만들어갔다."고 말한다.
II장에서는 양란 이후 왕실구성원이 물리적으로 늘어나는 한편, 이들이 토지와 내탕을 늘려가는 양상과 이를 견제하는 신료들의 반대와 국왕의 조치를 살펴본다. 저자는 "17세기 내내 공납제를 개혁하고 양전사업을 새로이 진행하여 국가 세수를 늘리려는 노력이 진행된 것과 동시에 정부의 묵인하에 왕실궁가와 아문에서 사적으로 점유하여 세를 거두는 토지들 역시 증가하고 있었다."고 말한다. 그리고 왕실재정을 공식적으로 제약하기 시작한 것은 숙종 21년(1695) 을해정식(乙亥定式)이 제정되고부터였는데, 하지만 "왕실구성원의 일상생활을 지탱하고, 각종 의례와 왕실연회에 소비되는 물자에 대한 수요는 항식 없이 늘어나고 있었다."고 말한다.
III장에서는 『탁지정례』의 간행으로 대변되는 영조 대 중앙의 경비절감정책을 상세히 살펴본다. 저자는 영조 대 재정정책이 "숙종 대 조정에서 긴장감 있게 논의되어 온 재정 현안들에 합의점을 찾는 동시에, 운영상의 문제점들을 해결하는 방식으로 전개되었다."고 말한다. 특히 영조는 재위 25년이 되는 해에 중앙의 경비지출이정안인 『탁지정례』를 간행하여 궐내 왕실가족에게 지급되는 물품을 10만여 석가량 줄여놓는 조치를 취하였는데, 이는 중앙재정을 정비하는 과정에서 왕실재정을 최우선적으로 긴축해 놓은 것이다.
IV장에서는 정조가 즉위한 후 영조의 정책기조가 어떻게 유지 또는 변화되었는지를 궁방전의 축소, 진상제도의 정비, 장용영 신설 등의 정책 사안을 중심으로 살펴본다. 저자는 "정조는 영조 대 중앙재정을 상당부분 감액 조정한 영조의 정책을 이어받아 지방의 현물진상까지 정비하는 노력을 보였다."면서 뿐만 아니라 "병신정식을 단행하여 왕실궁방에 지급한 2～3만 결가량의 면세지를 호조의 수세지로 돌려놓았으며, 왕실에 지급되는 노비 신공의 액수도 감액 조정하였"고, "주요 재무관서의 보유고를 쌀과 포목, 동전 등 총액으로 보고받아 중앙재정을 집권적으로 관리하였으며, 내수사의 재원을 공적 재원으로 표방하고 화성건설의 자금으로 활용함으로써 한정된 재원으로 국정을 장악하고 천도의 이상을 실현하고자 하였다."고 말한다.
V장에서는 마지막으로 이러한 영·정조 대의 재정정책 이후 19세기에 접어들면서 어떠한 파급효과를 낳게 되었는지, 재정개혁의 양면적 속성을 살펴본다. 저자는, 19세기 전반은 순조의 노력에도 불구하고 영조와 정조가 이루어 놓은 재정개혁의 여러 원칙들이 흔들리는 시기였다고 하면서, "주목할 점은 고종의 즉위 초 개혁정책 역시 영조와 정조 대의 정책을 모델로 한 것"이고, "19세기까지 손상익하(損上益下)와 궁부일체(宮府一體)의 재정이념을 실현해가고자 한 영조와 정조의 노력은 다가올 개항과 근대를 준비해야 하는 고종에게 그대로 투영되고 있었다."고 말한다.
결론에 해당하는 「나가며 : 18세기의 유산, 19세기의 그림자」에서 저자는 "영·정조 대의 재정정책은 결국 한정된 세입으로 왕실과 나라살림을 최대한 긴축, 절약해 운영하고자 한 왕조국가의 노하우를 응집해 놓은 결과물"이라고 하면서, 그러나 문제는 "18세기 왕조가 구축한 제도적 유산이 19세기에 그림자로 작용"하였음을 지적한다. 그러면서 저자는 영·정조 대의 재정정책에 대해 다음과 같은 평가로 마무리한다. "18세기 중엽에 형성된 재정관서의 합설과 재원 이획은 소규모의 세입으로 중앙정부의 살림을 지탱하기 위한 최선의 방안이었으며, 이러한 재정운영 방침은 『육전조례』가 간행되는 시점까지 크게 변화하지 않았다. 갑오개혁이 단행되기 이전, 두 세기에 걸쳐 조선 정부가 점진적으로 구축해 놓은 제도적 유산은 19세기 재정상의 위기를 타개하는 데 분명 한계가 있었지만, 왕실이 솔선하여 재정절감의 모범을 보이고, 정부에서 백성의 세 부담을 줄여주는 변통안을 지속적으로 모색하였던 역사적 경험은 동시대 다른 왕조국가에서 찾아보기 힘든 사례로서, 여러 위기 상황에서도 조선왕조를 장기지속시킬 수 있었던 숨은 원동력으로 작용하였음은 부정할 수 없을 것이다."
목차
목차
책머리에
들어가며 : 재정이라는 프리즘, 왕조국가 다시보기
1. 왕실과 왕조국가에 대한 이해
2. 비교사의 시각에서 본 왕실재정
3. 앞으로의 이야기 : 재정을 통해 본 조선왕조의 성격
I. 조선전기 재정구조의 성립과 그 제도적 유산
1. 과전법을 통한 왕실 소유지의 재편
2. 관제개혁을 통한 왕실 부양기구의 정비
3. 왕실과 정부관서를 지탱하는 힘, 공납제
4. 중앙재정, 양입위출의 원칙을 정하다
II. 17세기 왕실의 성장과 국가재정의 압박
1. 경기선혜법, 광해군의 딜레마
2. 인조 대 부활하는 왕실 사재정, 비판의 봇물
3. 숙종 대 을해정식과 경자양전의 한계
III. 영조, 왕실의 경비를 줄여 백성을 이롭게 하다
1. 『탁지정례』의 간행과 10만 냥의 경비절감
2. 균역법의 시행과 또 한 번의 재정긴축
3. 『각사정례』를 통해 본 18세기 중앙재정구조
IV. 18세기 후반 정조, 궁부일체를 표방하다
1. 즉위년의 개혁, 다시 왕실을 겨냥하다
2. 매년 국고의 총액을 보고하라
3. 외방진상제도의 정비, 『공선정례』
4. 또 다른 국고, 내수사와 장용영
V. 19세기, 재정위기와 남겨진 숙제들
1. 순조의 즉위, 흔들리는 원칙들
2. 궁핍해진 재정, 또다른 정례서의 출현
3. 고종의 거울, 영조와 정조
나가며 : 18세기의 유산, 19세기의 그림자
참고문헌
들어가며 : 재정이라는 프리즘, 왕조국가 다시보기
1. 왕실과 왕조국가에 대한 이해
2. 비교사의 시각에서 본 왕실재정
3. 앞으로의 이야기 : 재정을 통해 본 조선왕조의 성격
I. 조선전기 재정구조의 성립과 그 제도적 유산
1. 과전법을 통한 왕실 소유지의 재편
2. 관제개혁을 통한 왕실 부양기구의 정비
3. 왕실과 정부관서를 지탱하는 힘, 공납제
4. 중앙재정, 양입위출의 원칙을 정하다
II. 17세기 왕실의 성장과 국가재정의 압박
1. 경기선혜법, 광해군의 딜레마
2. 인조 대 부활하는 왕실 사재정, 비판의 봇물
3. 숙종 대 을해정식과 경자양전의 한계
III. 영조, 왕실의 경비를 줄여 백성을 이롭게 하다
1. 『탁지정례』의 간행과 10만 냥의 경비절감
2. 균역법의 시행과 또 한 번의 재정긴축
3. 『각사정례』를 통해 본 18세기 중앙재정구조
IV. 18세기 후반 정조, 궁부일체를 표방하다
1. 즉위년의 개혁, 다시 왕실을 겨냥하다
2. 매년 국고의 총액을 보고하라
3. 외방진상제도의 정비, 『공선정례』
4. 또 다른 국고, 내수사와 장용영
V. 19세기, 재정위기와 남겨진 숙제들
1. 순조의 즉위, 흔들리는 원칙들
2. 궁핍해진 재정, 또다른 정례서의 출현
3. 고종의 거울, 영조와 정조
나가며 : 18세기의 유산, 19세기의 그림자
참고문헌
저자
저자
최주희
덕성여자대학교 글로벌융합대학 사학 전공 조교수. 이화여자대학교 사회과교육과(역사전공)를 졸업하고 고려대학교 대학원 한국사학과에서 문학박사학위를 받았다. UCLA Center for Korean Studies 방문학자, 한국학중앙연구원 전임연구원, 한국국학진흥원 책임연구위원을 지냈다. 저서로 『서울과 지방의 매개체, 경주인』(2024), 『한양의 여성공간』(공저, 2021), 『통계로 보는 조선후기 국가경제 : 18-19세기 재정자료의 기초적 분석』(공저, 2013) 등이 있으며, 역서로는 『공폐 - 조선 후기 공물 제도 운영의 병폐』(공역, 2019), 논문으로는 「대동법 시행기 進上制의 정비와 영조대 초반 『進上別單謄錄』의 작성」(2022), 『조선후기 宣惠廳의 운영과 中央財政構造의 변화 -재정기구의 합설과 지출정비과정을 중심으로-』(박사학위논문, 2014) 등이 있다.
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