정책은 왜 실패하는가

오랫동안 《한겨레》 기자로 근무했던 저자는 복지를 중심으로 노동, 주거, 환경 등 사회 정책 이슈에 큰 관심을 쏟아 왔다. 각종 시민단체와 정부 위원회에 참여하면서 정책이 가져올 사회변화의 가능성을 확인하는 한편, 전문가와 시민사회의 합의안이 관료주의와 정무 권력의 폐쇄적 구조 안에서 무력화되는 과정을 지켜보았다. 이 책은 일반인이 접근하기 어려운 정책 결정과 실행의 메커니즘을 친절한 서술과 다양한 예시로 쉽게 설명한다. 또 정책 결정자와 관계자의 역할과 한계, 정책 이면의 '블랙박스'까지 낱낱이 해부한다. 탄탄한 이론적 토대와 밀도 있는 비판으로 정책 생태계를 분석하고 향후 대한민국과 이재명 정부가 나아가야 할 방향까지 모색하고 있는데, 그 핵심에는 '시민 참여'가 있다.
대한민국 정책 실패의 가장 큰 원인은 제안과 수립, 실행과 평가마다 '시민(주권자)'이 배제되기 때문이다. 그러므로 우리 삶을 바꿀 정책들의 결정권을 시민의 품으로 돌려주는 것이야말로 근본적인 해결책이다. 결국 정책의 주인공은 주권자인 시민이어야 한다. 그런 맥락에서 이 책은 정책 연구자뿐 아니라, 정치가 내 삶을 어떻게 바꿀 수 있을지 고민하는 시민이라면 반드시 읽어야 할 '정책 교양서'이자 개론과 각론을 고루 갖춘 '정책 입문서'다. 선거 전에는 후보의 정책을 판단하고 올바른 선택을 하는 데 탁월한 지침을 주고, 선거 후에는 당선자의 실천 여부를 감시하고 평가하는 토대가 될 것이다. 물론 선거와는 별개로, 대한민국이 '성공한 나라'를 넘어 '일상과 미래가 불안하지 않은 나라'가 되기를 꿈꾸는 이들이라면 곁에 두고 꾸준히 들여다봐야 할 책이다.

대한민국 정책 생태계는 왜 오작동하는가?

'정책 생태계'는 단순한 행정 절차가 아니다. 다양한 정책 행위자들이 상호작용하며 문제를 풀어나가는 유기적 시스템이며, 한 사회의 자원이 어디로 흘러가는지, 누구의 고통이 우선순위에 놓이는지를 결정하는 '정의의 문제'다. 하지만 우리나라 정책이 오작동하는 가장 큰 이유는 폐쇄적인 의사결정 구조, 즉 정책 생태계가 경직되고 닫혀 있기 때문이다.
이를 극명하게 보여주는 대표 예시 중 하나가 저출산 정책이다. 2026년 기준, 대한민국은 출산율이 1명 미만인 '인구 비상사태' 국가인데 이는 문제를 제대로 인식하지 못하고 관행적으로 정책을 시행한 결과다. 역대 정부들은 저출산 대책에 실패했는데 원인은 보상 중심 정책에 있다. 문재인 정부는 "아이를 낳으면 혜택을 받는 사회"가 아니라 "아이를 낳아도 삶이 무너지지 않는 사회"를 정책 목표로 삼았는데 방향은 옳았으나 이를 실현할 집행 속도와 강도가 미약했다. 이처럼 사회 문제를 해결할 정책 수립에서 타이밍과 패러다임은 결정적이다.(42쪽)
2001년 오이도역에서 발생한 장애인 사망 사고 이후 장애인 단체는 안전한 이동권 확보를 요구해 왔지만 20년이 지난 지금도 정책 우선순위에서 밀리고 있다. 이외에도 많은 정책이 예산 부족 등을 핑계로 외면당한다. 그러나 진짜 이유는 정책 결정에 작용하는 '권력'이다.(53쪽) 2022년 여름 대우조선해양 하청노동자들은 51일간 파업을 벌였다. 쟁점은 고질적 병폐인 사내 하도급이었다. 파업이 끝나고 4년여가 흐른 지금도 근본적인 문제는 해결되지 않은 채 남아 있다. 정책 결정 과정에 이해 당사자인 하청 노동자와 노조의 목소리가 배제되었기 때문이다.(62쪽)
2022년 윤석열 정부는 출범한 지 얼마 되지 않아 '초등학교 조기 입학' 정책을 발표했다. 사회적 논의 없이 급조된 이 정책은 각계의 반발을 불러왔다. 발표 한 달 만에 정책은 철회되었고 교육부 장관은 취임 34일 만에 불명예 퇴진했다.(72쪽) 2022년 폭우 참사로 반지하 거주 시민이 희생되었을 때 오세훈 시장의 서울시가 내놓은 정책은 '반지하 주택 전면 금지'였다. 위험하다는 이유만으로 대책 없이 거주자를 몰아내는 발상에 시민들은 분노했다. 정책은 신중해야 한다. 밀실에서 급조된 정책은 실패할 수밖에 없기 때문이다. 정책 결정에서는 속도보다 공론화가 우선이다.(74쪽)
오늘날 한국은 저출생, 고령화, 불평등과 빈곤, 불안정 노동, 주택 문제, 기후 위기 등 복합적인 사회 문제에 직면해 있다. 이러한 시대에 필요한 것은 더 많은 정책이 아니라 더 효과적인 정책, 그리고 그 정책을 가능하게 하는 민주적 결정 구조다. 하지만 일반 시민은 우리의 삶과 밀접한 정책이 어디서 어떻게, 누구에 의해 만들어지는지 알기 어려운 게 현실이다. 밀실에서 몇몇 권력자들에 의해 수립, 진행되다 보니 사회적 약자의 목소리는 반영되지 못했다. 지금까지의 정책 결정 과정은 베일에 싸인 '블랙박스'나 마찬가지였다. 정책에 시민과 약자의 목소리가 가닿으려면 이 블랙박스를 자세히 들여다봐야 한다. 이 블랙박스에는 정책 생태계 내외부에 관계하는 이들이 누구이고 어떤 역할과 한계를 지녔는지 담겨 있기 때문이다.

정책 결정자와 행위자의 역할과 한계

저자는 기자로서의 오랜 현장 취재 경험과 사회 정책 연구자로서의 치밀한 관찰을 바탕으로 한국의 정책 생태계에서 대통령과 대통령 비서실, 기획재정부, 정당, 싱크탱크, 이익 집단, 언론, 시민사회 등 정책 과정에 영향력을 행사하는 다양한 행위자들을 분석했다. 독자들은 이를 통해 정책이 단순한 기술적 선택이 아니라 권력과 책임, 이해관계와 가치가 충돌하는 정치적 과정임을 깨닫게 된다. 그리고 이 과정에서 다양한 정책 행위자들이 왜 신뢰를 잃었으며, 정작 당사자인 시민은 왜 정책 결정 과정에서 소외되었는지 알 수 있다.
대한민국 정책 생태계의 최고 행위자는 단연 대통령이다. 1993년 김영삼 정부가 전격적으로 시행한 금융실명제, 김대중 대통령이 전환점을 마련한 국민기초생활보장제도가 좋은 예다. 반면 1989년 여야 만장일치로 국회를 통과한 국민의료보험법은 당시 노태우 대통령의 거부권 행사로 좌초했다가 2000년이 되어서야 시행됐다.(82쪽) 이처럼 대통령과, 대통령을 보좌하는 '비서실'은 정책 결정 과정에서 핵심적인 역할을 수행하는데 이는 대통령 한 사람에게 권력이 집중되어 있음을 방증한다. 이를 극복하려면 대통령의 권한을 분산하고 정당과 국회의 위상을 조정해야 한다.(108쪽)
정책 생태계에서 막강한 권한을 지닌 또 다른 집단은 경제 부처 관료들이다. 이들은 '예산 편성권'을 무기로 각종 정책에 깊숙이 개입해 왔다. 기재부 출신들이 대통령실과 주요 행정부처, 공공기관 등 권력의 핵심에 두루 포진하면서 이른바 '모피아'를 형성했다. 그들의 협력 없이는 어떤 정책도 성공하기 어려운 게 현실이다. 재정민주주의 실현은 예산 시스템 개혁이 있을 때 비로소 가능하기 때문에, 이재명 정부는 기획재정부를 재정경제부와 기획예산처로 분리하여 경제 정책과 재정 정책 간 상호 견제를 꾀하고 있다.(131쪽)
1945년 집권한 영국 노동당은 건강보험(NHS)과 공공 주거 정책 등을 도입했다. 노동당은 시민의 정치적 에너지를 기반으로 정책을 통해 복지국가의 기틀을 세웠다. 영국을 포함해 서구 유럽의 역사에서 복지국가는 정책 정당의 기획물이었다. 그러나 한국의 정당은 정책 정당 역할은 수행하지 못하고 있다.(151쪽) 선거 때마다 주먹구구식으로 내놓는 정책은 지속성을 담보하지 못한다. 대통령과 경제 부처 눈치를 보느라 제 역할을 못 하는 국회도 마찬가지다. 이들을 견제하고 감시해야 할 노동조합과 시민단체, 사용자 단체, 이익 집단, 언론, 학계 등은 어떤가?
참여연대(참여민주사회와 인권을 위한 시민연대)를 비롯한 시민단체는 국민기초생활보장법 제정, 의료보험 통합과 의약분업 시행, 국민연금 개혁 정책 등을 주도하며 존재감을 발휘했으나 최근에는 "시민 없는 시민운동"이라 지적받으며 위기를 맞고 있다. 이명박·윤석열 정부의 탄압과 언론의 적대적 보도 등 외부적 요인은 물론 운동 방식의 경직성과 현장성 상실 등 내부적 요인이 함께 작용한 결과다.(218쪽) 또한 복지 정책을 선도하는 북유럽 국가의 노동조합과 달리 우리나라 노조는 노동 시간 단축이나 최저임금 인상 등에서 정책적 성과를 거두고는 있으나 여전히 정책 결정의 주변부에 머물고 있다. 실업보험제와 아동수당 등을 제도화하는 데 기여한 스웨덴 산별노조처럼, 국내 노동조합은 비판자를 넘어 대안 설계자로서 정책 전문성을 제고해야 한다.(234쪽)
과거 윤석열 정부가 의대 정원 정책과 관련해 2000명 증원안을 발표하자 의협은 집단행동에 나섰고 이른바 '응급실 뺑뺑이'로 인해 수많은 사람이 희생되었다. 이재명 정부 출범 이후 2027학년도부터 5년간 의대 정원을 연평균 668명씩 늘리고 지역 의사로 선발하기로 했으나 의협의 반발은 여전하다. 이처럼 시민의 생명과 직결된 정책의 경우 전문가 집단의 독점적 권한에 휘둘리지 않는 치밀한 설계와 설득이 필요하다.(266쪽) 무엇보다 그동안 정책 수혜자나 대상으로 머물러 있던 시민(주권자)이 이제 연대와 감시를 통한 정책의 주인이 되어야 한다. 저자는 이를 위해 정책 생태계의 혁신과 '뉴비전 2045'을 제안한다.

정책 생태계의 혁신과 새로운 국가 비전이 필요하다

대한민국 정책 생태계는 이해관계자, 정치권력, 전문가, 시민이 복잡하게 얽혀 작동한다. 그 안에서 한국 정책 생태계의 구조적 모순을 혁파하고 민주성과 투명성을 높일 방법은 무엇일까? 정책 생태계를 바꾸려면 전면적인 혁신이 필요하다. 대통령과 관료에 집중된 권한을 국회, 지방정부, 시민사회 등으로 분산하는 '열린 정책 생태계'가 이행되어야 하고 시민의회, 주민 참여 예산제 등 숙의민주주의를 제도화해야 한다. 기성 정당은 시민사회의 파편화된 이해관계를 공공의 의제로 엮어내는 '정책 정당'으로 거듭나야 한다.
미디어 환경이 급변하는 현실도 숙제다. 공론장이 혐오와 가짜뉴스로 왜곡되고 있는 오늘날 디지털 공간의 책임 구조를 확립하여 건강한 토론장을 구축해야 한다. 사회적 대화야말로 좋은 정책을 구상하고 이를 구현할 토대이기 때문이다. 예를 들어 정책 실험은 불확실성을 제거하는 좋은 방법으로, 2017~2018년에 핀란드가 실시한 '기본소득' 실험이 대표적이다. 핀란드는 '실험하는 핀란드'라는 슬로건 아래 총리실 산하 정책 실험 전담 조직을 두고 있다. 우리나라의 '시범사업'도 이와 비슷하다. 최근 보건복지부가 추진하는 지역사회 통합돌봄(커뮤니티 케어)이나 상병수당제도 역시 실험적인 성격이 강하다. 이러한 실험은 정책 혁신을 가속화한다.(371쪽)
대한민국 정책 생태계의 근본적인 체질 개선을 위한 비전 수립도 필요하다. 과거 노무현 정부는 '비전 2030'을 수립하여, 사회복지 지출을 선진국 수준으로 끌어올리겠다는 파격적인 목표를 제시했다. 문재인 정부는 '혁신적 포용 국가'를 기치로 '비전 2045'를 수립했다. 결과적으로 뜻을 이루지는 못했으나 정책 일관성 확립에 필요한 시도였다. 미국은 4년 주기로 미래 예측 보고서를 발간한다. 유럽연합은 공동의 비전 리포트를 통해 방향성을 공유하고 독일은 '사회국가개혁위원회(KzSR)'을 통해 2029년까지 중장기 개혁안을 도출한 바 있다. 우리에게도 이러한 '미래 전략 생태계'의 제도화가 절실하다. 저자는 대통령 직속 국가미래전략위원회 설치와 미래 비전(뉴비전 2045) 구축을 제안한다. 대한민국이 '녹색복지국가'라는 비전 아래 그린 뉴딜과 녹색 경제를 통해 지속 가능한 생태 경제 시스템을 구축하는 것이다. 이는 복합 위기를 극복하고 미래 기획형 국가로 나아갈 가장 효과적인 길이다.(385쪽)
정책의 실패는 정치의 실패이고, 민주주의의 실패는 국가의 실패로 이어진다. 결국 정책의 실패를 피하기 위해서는 시민이 주도하는 숙의민주주의가 중요하다. 이 책은 우리 사회가 숙의민주주의로 가는 길을 모색하는 데 중요한 통찰과 비판적 이해를 제공한다. 정책을 연구하는 학자뿐 아니라 정책 생태계의 주요 행위자들, 그리고 더 나은 사회를 고민하는 모든 시민에게 꼭 필요한 필독서인 셈이다.

추천의 글
책을 펴내며

1장 정책의 정치학: 대한민국 정책 생태계의 오작동
01. 왜 정책에 주목해야 하나: 대한민국 정책 과정에 대한 근본적 질문
02. 문제 인식: 늦은 인식, 늦은 대응… 한국은 어떻게 저출산의 덫에 빠졌나?
03. 정책의 속성: 정책은 근본적으로 정치다
04. 정책 생태계 1: 폐쇄적인 정책 논의의 장, 조선업 난맥상을 키우다
05. 정책 생태계 2: 윤석열 행정부의 정책은 왜 길을 잃었나?

2장 무능한 정점 혹은 위대한 조율사: 최고 결정자의 일그러진 초상과 책임의 무게
06. 정책 결정자 대통령 1: 정책 성공과 실패의 가장 큰 변수, '최고 정책 결정자'
07. 정책 결정자 대통령 2: 한국 대통령, "정책 정당의 아들"일 수는 없는가?
08. 대통령 비서실 1: 정책 결정의 컨트롤 타워인가, 민의의 차단막인가
09. 대통령 비서실 2: 대통령실의 일방적 정책 결정이 문제인 진짜 이유
10. 경제 부처 1: 선출되지 않은 '곳간지기 권력'
11. 경제 부처 2: 왜 정부의 실패는 반복되는가?
12. 정당 1: 한국 정당은 왜 '정책 정당'이 되지 못할까?
13. 정당 2: 정당이 시민의 고통과 절박함에 응답하려면
14. 국회: 길 잃은 '정책 결정자 겸 정책 집행 감시자'
15. 사법부 1: 물음표 위에 놓인 대한민국의 '사법적 정책 결정'
16. 사법부 2: '사법적 정책 결정'의 빛과 그림자
17. 싱크탱크 1: 가장 다채로워야 할 '정책의 산실'
18. 싱크탱크 2: 대한민국 싱크탱크, '99년 체제'를 넘어 새 길로

3장 칼날 위에 선 시민사회 정책 행위자들: 책임, 역할, 그리고 변화의 모색
19. 시민단체 1: 시민 없는 시민운동을 넘어, '시민의 자리'로
20. 시민단체 2: 성찰과 모색으로 일구는 '연대의 힘'
21. 노동조합 1: 배제와 고립을 넘어 희망이 되려면
22. 노동조합 2: '정교한 돌팔매'와 '구경꾼의 호응'
23. 사용자 단체 1: '숨은 정책 행위자' 자본의 힘
24. 사용자 단체 2: 권한과 영향력만큼 '책임'도 다하고 있는가?
25. 이익 집단 1: 의협, 대한민국 보건의료 정책의 '슈퍼 갑'
26. 이익 집단 2: 정책 결정이 사익 집단의 '포획'에서 벗어나려면
27. 대학교수 1: '사회 참여형 지식인'부터 '권력의 들러리'까지
28. 대학교수 2: '지식인 아닌 직업인'은 무엇으로 사는가
29. 언론 1: 고장 난 '민주주의의 신호등'
30. 언론 2: 비난과 냉소를 넘어 '도전의 공론장'으로
31. 시민(주권자) 1: 나라의 주인이 공론장 주도하는 그날을 기대하며
32. 시민(주권자) 2: 내란을 저지하고 역사를 새로 쓴 대한민국 주권자

4장 정책 생태계의 혁신과 뉴비전을 향하여
33. 혁신: 왜 정책 생태계의 혁신인가?
34. 국가 비전: '뉴비전 2045'

참고 문헌

이창곤 사무금융우분투재단의 이사장. 나눔과미래, 돌봄과미래 등 각종 민간 법인과 재단, 학회 등에서 이사로 참여하고 있으며, 중앙대 사회복지대학원에서 복지사상, 녹색복지, 복지정치 등에 관해 다년간 강의하고 있다.
한겨레신문사에서 오랫동안 기자와 간부로 일하면서 복지를 중심으로 노동, 주거, 환경 등 사회 정책 이슈에 특별한 관심을 쏟았다. 사회부 기동취재팀장, 정치부 대선 기획팀장, 지역편집장(전국부장), 한겨레사회정책연구소장, 논설위원, 한겨레경제사회연구원장 겸 한겨레통일문화재단 상임이사 등을 역임했다. 대안담론 공론장인 〈소셜 코리아〉 창간에 참여하고, 편집인(겸 편집위원장)을 맡았다.
지은 책으로는 《복지가 왜 권리일까?》 《복지국가를 만든 사람들-영국 편》 《진보와 보수 미래를 논하다》 《어떤 복지국가에서 살고 싶은가?》 《추적, 한국 건강불평등》(편저) 등이 있고 공저로 《복지의 문법》 《불평등 한국, 복지국가를 꿈꾸다》 《성공한 나라 불안한 시민》 《18 그리고 19: 18대 대선으로 본 진보개혁의 성찰과 길》 《복지 한국 만들기》 등이 있다. 공동 번역서로 《선진 자본주의 경제에서의 성장과 복지》가 있다.