자주국방의 가성비

왜 진보 정부는 자주국방에 적극적이고
보수 정부는 전작권 환수를 반대하는가

자주국방에 대한 한국의 열망은 1969년 주한미군 감축 계획이 포함된 '닉슨 독트린'이 발표되면서 본격화되었다. 박정희 정권은 미국이 한국군의 현대화를 도와주면 한국이 주도적으로 국방을 책임지겠다며 율곡계획과 방위비 신설, 핵무기 극비 개발 프로젝트 등을 추진했다.(25쪽) 하지만 12·12 쿠데타로 집권한 전두환 정권에선 자주국방론이 주춤했다. 민주화나 인권보다 '안보적 고려'를 중시했던 미국은 전두환 정권을 승인해 줬고 이 과정에서 자주국방론의 핵심 배경이었던 주한미군 감축과 철수 검토가 자취를 감췄다.
노태우 정부는 냉전 종식과 미국의 동아시아 전략 변화 등 국제 정세의 대변동과 확연해진 남북 국력의 격차를 배경으로 자주국방과 작전통제권 환수를 추진했다. 그런데 미국의 주한미군 감축 계획 철회와 한반도 핵문제의 본격화, 한국군 수뇌부 일각의 반대가 맞물리면서 작전통제권은 '평시'와 '전시'로 이분화되고 말았다. 김영삼 정부 때인 1994년 평시작전권은 환수했지만, 전시작전권 환수는 기약 없이 표류하기 시작했다.(29쪽) 그러던 자주국방론이 노무현 정부 때 다시 부활했다. 노무현 대통령은 광복절 연설에서 "10년 이내에 자주국방 역량을 구축하겠다"고 선언했지만, 박정희의 자주국방 정신을 계승한 보수 진영은 노무현 정부의 자주국방론을 극렬 반대했고 전시작전권 환수 협의를 저지했다.(32쪽) 자주국방과 그 핵심 과제인 전작권 환수는 보수 진영의 오랜 숙원이었다. 하지만 이명박-박근혜-윤석열 정부는 한미동맹 약화와 재정적 우려, 조선(북한)의 핵 능력 강화 등 갖가지 이유를 들어 전작권 환수를 뒤로 미루기에 급급했다. 저자는 그 이면에 자주국방 및 전작권 환수를 '노무현의 유산'으로 바라보는 인식이 존재했다고 분석한다.(38쪽)
문재인 정부 때인 2018년에는 세 차례의 남북정상회담과 사상 최초의 북미정상회담이 있었고 '단계적 군축'을 추진키로 하는 등 한반도 평화에 대한 기대가 어느 때보다 높았다. 하지만 그와 동시에 문 정부는 국방비 8.2% 인상, 조선(북한) 대상 군사 작전이 포함된 '국방개혁 2.0' 마련, 첨단 무기 도입과 한미연합훈련 지속 등 강한 국방에도 박차를 가했다. 이는 김정은의 표현대로 '만나서는 평화의 악수를 나누고 돌아서서는 첨단 무기를 도입하고 외세와 연합훈련을 하는 이상하고도 이중적인 행태'였다. 저자가 '이중사고(doublethink)'라고 정의한, 문재인 정부의 언행 불일치는 결과적으로 한반도 평화프로세스에 치명적인 위기를 가져왔다.(77쪽) 전작권 환수의 핵심 취지는 한반도 평화에 있다. 그런데 전작권 환수 조건을 충족하려는 노력이 정작 한반도 평화 실현을 더욱 어렵게 만든 것이다. 역대 정부의 자강 노력과 실패의 역사 속에서 우리는, 그리고 이재명 정부는 어떤 교훈을 얻을 수 있을까? 자주국방과 평화공존 사이의 모순을 직시할 때 비로소 이 둘을 동시에 아우르는 지혜를 찾을 수 있다고 이 책은 강조한다.

천문학적 국방비와 경제·민생·복지의 균형을 찾아서

한국의 군사력은 2023년부터 2025년까지 3년 연속 세계 5위로 평가받았다. 반면 한국의 국가별 행복지수 평가는 줄곧 60위 안팎이었다. 높은 군사력 순위와 낮은 국민 행복지수 사이에는 '한정된 자원을 어디에 어떻게, 누구를 위해 사용할 것인가' 하는 인간 사회의 오랜 고민거리가 존재한다. 군사력은 비생산 분야이고, 그 가치는 사용하지 않을 때 실현된다. 군사력 사용 위협을 통해 적의 공격을 억제하는 것이 국방 정책 본연의 역할이기 때문이다. 그런데도 군사력 건설과 유지에는 막대한 인적·물적 자원이 들어간다. 우리나라 전체 인구의 약 1%가 군인과 군무원이고, 2023년 국민 1인당 군사비 부담액은 925달러로 세계 평균 3배 이상이다. 경제·민생·복지 측면에서 가장 현명한 자원 사용 방식은 가급적 군사력을 낮은 수준으로 유지하는 것이다. 이렇게 국방비를 감축하면 민생 분야의 재정 투입 여력을 확대할 수 있다.(117쪽)
우리는 민생을 고려해 군사력을 줄이는데 상대는 군비를 증강하면 무방비 상태를 초래할 수 있고, 반대로 우리가 군비를 증강하면 상대의 반작용을 야기해 오히려 불안해지는 '안보 딜레마'를 촉발할 수 있다. 결국 군사력의 역설 속에서 '민생과 국방의 균형 찾기'가 중요하다. 이제 국방력이라는 '필수 보험'의 적정 보험료를 계산하는 실용적 현명함이 필요하다. 한국의 국방비 지출은 지속적 늘어났고, 자주국방을 추진한 정부일수록 많이 썼다. 이렇게 천문학적인 국방비가 투입되었고 앞으로도 그렇게 하려는 이유는 조선(북한)의 핵·미사일 증대 등 외부 위협 증가와 전작권 전환을 무기 판매 기회로 삼은 미국의 이기주의, 그리고 국방부와 군 수뇌부가 가성비에 개의치 않고 과잉 투자와 중복 투자를 일삼았기 때문이다.(123쪽)
그러다 보니 일부에서는 '안보의 경제성'을 달성할 수 있는 방식이자 자강의 수단으로 핵무장을 주장한다. 하지만 핵무장이나 핵 잠재력 확보는 국제 사회로부터 다양한 경제 제재를 초래해 우리 국익에 치명적인 악영향을 불러올 수 있다. 또한 한국이 핵무장을 추진하면 동아시아 주변국들의 강력한 반발을 사 안보 위기가 고조될 가능성이 높고 이 과정에서 미국에 대한 안보 의존도 높아질 것이다. 한국이 소수의 핵무기를 보유하더라도 조선(북한)은 훨씬 많은 핵전력을 보유할 가능성이 높아 비대칭은 해소되지 않으므로, '자주국방의 꿈'을 품은 핵무장이 오히려 자주국방과 멀어지게 만드는 결과를 초래한다.(101쪽) '비핵' 자주국방 추진에는 엄청난 돈이 들고, 상대적으로 가성비가 좋아 보이는 핵무장은 여러 이유로 어렵다면 이제 우리는 어떻게 해야 할까? 이 책은 그 대안으로 실용적 자주국방 전략을 소개한다.

민생과 안보, 한반도 평화공존이
선순환하는 대안적 국가 전략

앞으로 동북아에서는 미국의 대대적인 국방비 증액, 중국의 군사력 현대화, 일본의 본격적인 재무장, 조선(북한)·러시아 간 군사 협력 강화가 맞물려 극심한 군비 경쟁이 지속될 공산이 크다. 또 트럼프 행정부는 인도·태평양 지역에서 한국의 부담과 역할이 증대되어야 한다고 요구한다. 현재 한국의 국방력 건설은 핵무장 외에 거의 전방위적으로 이뤄지고 있다. 하지만 그 기회비용도 만만치 않다. 이제는 선택과 집중을 할 때다. '힘에 의한 평화'를 목표로 하는 자주국방과 '관계 개선에 의한 평화'를 목표로 하는 평화공존, 이렇게 어울리기 힘든 두 목표의 교집합은 바로 '전쟁 방지'다. 이를 토대로 자주국방과 평화공존을 동시에 도모할 수 있는 가성비 전략은 무얼까?
우선 선제공격 능력이 아닌 반격 능력 확보가 중요하다. 전쟁 억제에 충실하면서도 부작용을 최소화하는 방안이기 때문이다.(209쪽) 또 다른 현실적 대안은 국방의 범위를 한국의 실효적·행정적 지배 구역인 군사분계선 이남으로 설정하는 것이다. 우리 헌법 3조는 "한반도와 그 부속 도서"를 영토로 규정하고 있는데 이에 따르면 국방의 범위가 한반도 전체로 확대된다. 한반도 전체를 방위하려면 비용은 무한정 상승하고 자주국방은 영원히 달성할 수 없다.(177쪽) 오랫동안 유지해 온 흡수통일 기조도 버려야 한다. 유사시 조선(북한)을 점령·통일·안정화하는 데에는 막대한 예산과 자원, 훈련과 준비가 필요하다. 하지만 2023년 말부터 김정은 정권이 선언한 '적대적 두 국가론'을 인정하면 흡수통일에 얽매일 필요가 없다. 이는 유감스럽고 또 위험한 측면이 있지만, 조선(북한)의 국가성을 부정하면서 통일을 추구하면 오히려 적대성을 심화시켜 자주국방과 통일은 더욱 어려워질 것이다.(221쪽) 저자는 '북한' 대신 '조선'이라는 공식 국호 사용을 제안하는데 이는 적대성을 줄이는 가장 쉽고 현실적인 방법 중 하나다.
이처럼 여러 대안 중에서 최고의 가성비 방법은 한국전쟁의 공식적인 종식과 상호 불가침, 그리고 이를 위한 군비 통제가 핵심 내용인 평화협정이다. 위협이 줄면 국방의 필요도 줄어들기 때문이다. 또 전작권 환수 조건을 충족해야 할 부담도 획기적으로 줄기 때문에 전작권 환수도 빨라질 수 있다.(237쪽) 이재명 정부는 '한미동맹의 현대화' 요구와 맞물려 자주국방 의지를 강력히 피력하는 한편, 남북 간 군사적 긴장 완화와 신뢰 회복을 모색하겠다고 다짐했다. 저자는 이재명식 자주국방과 한반도 평화공존 추진을 긍정하면서도, 말과 행동이 다른 '내로남불 이중사고'를 주의해야 한다고 조언한다.
러시아의 우크라이나 침공, 미국·이스라엘의 이란 침공 등으로 인해 '전쟁 억제력이 없으면 당한다'는 인식이 세계화되고 있다. '자강'이 시대적 화두로 떠오르면서 한국은 그 선두에 서 있다. 이런 상황에서 '전쟁 억제력을 포기하라'는 말과 같은 의미인 비핵화 요구를 조선(북한)에 강요하긴 힘들다. 이제 '비핵화 프레임'에서 벗어나, '비핵 국가 조선'이 아닌 '핵보유국 조선'과의 평화공존을 도모해야 한다. 미국·러시아·중국 등 강대국들이 먼저 핵군축을 추진하면서 여기에 조선을 초대하는 것이 좋을 것이다.(245쪽) 이처럼 자주국방과 평화공존을 동시에 실현하려면 발상의 전환과 함께 한반도 평화프로세스를 우리가 주도하겠다는 용기와 지혜가 필요하다. 이 책은 그 구체적인 방법론과 대안적 상상력을 선사한다.

추천사
머리말
프롤로그

1장 박정희·노태우는 맞고 노무현은 틀렸다?
자주국방의 원조 박정희와 노태우
20년 만에 자주국방론을 부활시킨 노무현
전시작전권 환수는 정말 노무현의 유산일까?

2장 자주국방의 꽃, 전시작전권의 흑역사
한미동맹식 전시작전권의 정의와 역할
노무현의 꿈은 왜 좌절되었나?
전작권 환수 연기는 '천안함 침몰' 때문?
전작권 문제를 '쳇바퀴'에 올려놓은 박근혜
미국은 왜 입장을 바꿨을까?
문재인 정부는 왜 실패했나?
문재인 정부의 이중사고와 딜레마

3장 자주국방의 꿈, '핵'에 관하여
박정희의 꿈은 왜 무산되었나?
미국의 확장억제를 둘러싼 오해와 진실
핵 잠재력에 관하여
한국의 자주국방과 북핵의 관계

4장 자주국방의 가성비를 묻는다
군사력의 역설과 민생의 균형 찾기
자주국방을 위해 얼마나 많은 돈을 썼을까?
'K-방산'은 미래의 먹거리일까?
새로운 돌파구, 자원입대제(모병제) 도입

5장 이재명 정부의 자주국방론을 묻는다
자주국방 실현과 평화공존의 엇박자
'모든 조건'을 충족하면 자주국방은 완성될까?
K-핵잠은 빛이 될 것인가, 빚이 될 것인가
무엇을, 누구를 위한 스마트 강군인가?

6장 '자주'는 무엇이고 '국방'은 무엇일까?
국방의 범위: 행정 구역 vs. 헌법의 영토조항
'대북 연고권'과 흡수통일 계획
변하지 않은 한국과 달라진 조선(북한)의 엇갈림
한미동맹의 범위: 상호방위조약 vs. 미국의 요구

7장 '실용적 자주국방'을 찾아서
반격 능력에 초점을 맞추자
자주국방의 재정의가 먼저다
흡수통일을 내려놓으면 더 새로운 길이 열린다
영토조항 개정 공론화의 필요성
'최고의 가성비', 평화협정을 잊지 말자

주

정욱식 평화 연구자 겸 활동가. '아이들에게 줄 수 있는 최고의 선물은 평화'라는 믿음으로 1999년 평화네트워크를 설립해 핵과 전쟁 없는 세상, 모두가 공평하게 누리는 평화를 상상하고 궁리해 왔다. 2021년부터 한겨레평화연구소 소장을 겸임하고 있다. 고려대학교 정치외교학과를 졸업하고 북한대학원대학교에서 석사 학위(군사안보 전공)를 받았다. 2006~2007년 미국 조지워싱턴대학교 방문학자로 한미동맹과 북핵 문제를 연구했다. 20여 년간 한반도와 동아시아의 군축·반핵·평화 체제에 천착해 온 공로를 인정받아 2020년에 제8회 리영희상을 수상했다.
대표작으로 《달라진 김정은, 돌아온 트럼프》 《한 번도 경험해보지 못한 새로운 북한이 온다》 《한반도 평화, 새로운 시작을 위한 조건》 《한반도의 길, 왜 비핵지대인가?》 《핵과 인간》 《MD본색: 은밀하게 위험하게》 《흥미진진 오싹 핵의 세계사》 《평화와 통일을 묻는 십대에게》 등이 있고, 공저로 《미중 경쟁과 대만해협 위기》 《김종대 정욱식의 진짜안보》 등이 있다.