정책법학

정책학은 발전했지만, 정부는 더 좋아졌는가.

『정책법학』은 이 근본적인 질문에서 출발한다. 지난 수십 년 동안 정책학은 정책의제설정, 정책결정, 정책집행, 정책평가를 설명하는 수많은 이론과 분석기법을 발전시켜 왔다. 그러나 실제 정책 현장에서 공무원과 공공기관 종사자에게 필요한 것은 정책현상을 설명하는 지식만이 아니다. 사회문제를 정확하게 진단하고, 미래를 예측하며, 실행 가능한 대안을 처방하고, 이를 법과 제도, 조직과 재정으로 구현하는 능력이다.

이 책은 미국과 서구에서 발전한 정책학을 반복하거나 단순히 한국에 적용하는 데 머물지 않는다. 행정국가, 발전국가, 계획국가의 특징을 함께 지닌 대한민국의 정책 현실에서 출발하여, 우리에게 필요한 새로운 한국형 정책학의 가능성을 탐색한다. 대한민국에서는 행정부가 정책을 기획하고, 그 정책이 법률과 시행령, 예산과 조직, 행정계획과 사업으로 구체화되는 경우가 많다. 그렇기 때문에 정책역량은 곧 법제역량을 요구하며, 정책과 법은 분리된 영역이 아니라 하나의 연속된 국가행위로 이해되어야 한다.

저자는 이러한 문제의식에 따라 정책법학(Policy Jurisprudence)을 제안한다. 정책법학은 정책을 단순한 의사결정의 결과로 보지 않는다. 정책은 공익과 권리를 바탕으로 사회문제를 정의하고, 법과 제도, 조직과 재정, 정보와 데이터, 시민사회와 거버넌스를 유기적으로 결합하는 종합적 설계 과정이다. 이 책이 정책결정보다 정책설계와 Policy Architecture를 강조하는 이유도 여기에 있다.

또한 이 책은 기존의 선형적 정책과정론을 넘어, Agenda Formation, Policy Formation & Implementation, Policy Learning & Evolution으로 이어지는 새로운 정책 3단계론을 제시한다. 정책은 결정으로 끝나지 않으며, 집행과정에서 계속 형성되고 수정된다. 정책평가 역시 정책의 종착점이 아니라 정부가 경험을 지식으로 축적하고 스스로 진화하는 출발점이다. 이러한 관점에서 정책학의 목적은 정책을 설명하는 데 있지 않고, 더 좋은 정부를 만들고 국가의 정책역량을 발전시키는 데 있다.

『정책법학』은 공무원과 공공기관 종사자를 비롯한 정책 담당자를 위한 책이다. 저자는 정책 담당자를 단순한 행정집행자가 아니라 사회의 미래를 설계하는 Policy Architect로 바라본다. Policy Architect는 공익과 인권을 지키고, 증거와 과학에 기반하여 정책을 설계하며, 법률과 제도, 예산과 조직을 연결하고, 이해관계자를 조정하며, 정책경험을 통해 지속적으로 학습하는 정책전문가이다.

이 책은 정책학 교육의 정체성도 새롭게 묻는다. 일반대학원은 새로운 정책지식을 창조하고 한국의 정책경험을 세계적 이론으로 발전시키는 곳이어야 하며, 전문대학원은 현실의 정책체계를 새롭게 설계할 Policy Architect를 양성해야 한다. 특수대학원과 공무원 교육은 변화하는 정책환경에 대응하여 기존 정책역량을 지속적으로 업데이트하는 계속교육의 장이 되어야 한다. 정책, 행정, 법을 따로 가르치는 교육을 넘어 정책을 중심으로 이들을 통합하고, 정책설계와 법제화 실습을 결합하는 교육이 필요하다는 것이 저자의 주장이다.

나아가 이 책은 정책학을 기술과 설명의 학문에서 진단, 예측, 처방이 가능한 실천학문으로 확장한다. AI와 디지털 기술은 정책분석과 예측을 지원할 수 있지만, 공익을 판단하고 국민의 권리를 보호하며 정책에 책임을 지는 일은 여전히 인간의 몫이다. 따라서 AI 시대일수록 정책역량과 법제역량, 그리고 공공가치에 기반한 인간의 판단은 더욱 중요해진다.

한국형 정책학은 대한민국만을 위한 학문에 머물지 않는다. 세계 최빈국에서 주요 선진국으로 성장한 한국의 정책경험은 개발도상국의 정책역량, 법제역량, 행정역량을 높이는 데에도 중요한 시사점을 제공할 수 있다. 개발협력의 성과가 지속되기 위해서는 사업의 일시적 성공을 넘어 제도화와 법제화가 이루어져야 하며, 현지 정부가 스스로 정책을 설계하고 집행하며 학습할 수 있어야 한다. 그런 의미에서 한국형 정책학은 개발도상국에 하나의 '희망의 정책학'이 될 수 있다.

『정책법학』은 완성된 이론을 선언하는 책이 아니다. 30여 년간 정부와 국제기구, 대학의 정책 현장을 경험한 저자가 기존 정책학의 한계를 되묻고, 한국의 현실에서 새로운 정책학의 가능성을 모색한 시론이다. 그러나 이 책이 던지는 질문은 분명하다.

정책학은 정책을 설명하는 데 머물 것인가, 아니면 더 좋은 정책과 더 나은 정부를 설계하는 학문으로 나아갈 것인가.

『정책법학』은 공무원과 공공기관 종사자, 정책 연구자와 대학원생, 그리고 국가의 정책역량을 고민하는 모든 독자에게 새로운 정책학의 방향을 제안한다.

Prologue


제1부. 정책법학의 개념

제1장. 정책은 어디에서 왔는가?
제2장. 미국 정책학의 한계와 한국적 정책 이해의 필요성
정책 돋보기 1. 정책학은 무엇을 하는 학문인가?
제3장. 정책법학이란 무엇인가?
정책 돋보기 2. 정책법학은 정치학·행정학·법학을 통합하지만, 그 개념을 새롭게 재구성한다.
정책 돋보기 3. 정책법학과 지식의 독립
제4장. 정책과 법치주의
정책 돋보기 4. 최근 국회의 입법 주도는 입법국가의 특징인가?
정책 돋보기 5. 정책 형성의 주체는 누구인가? Subgovernment에서 Advocacy Coalition Framework까지
제1부를 마치며


제2부. 정책 참여 주체와 거버넌스의 재해석

제1장. 3권분립과 정책
정책 돋보기 6. 제왕적 대통령제의 국정과제 만능주의는 정당의 정책 역량 부재의 산문
제2장. 시민사회와 정책
정책 돋보기 7. 누가 정책을 결정하는가: 정부위원회의 이해
정책 돋보기 8. 독립규제위원회는 왜 준사법기관으로 발전하는가?
정책 돋보기 9. 정책법학이 바라보는 세 가지 Governance
제3장. 지방자치와 정책
제4장. 국제사회와 정책
정책 돋보기 10. 개발협력과 정책: 왜 한국의 발전 경험은 세계의 정책 자산인가?
정책 돋보기 11. 글로벌 정책 아키텍처에서 최혜국 대우와 내국민 대우 원칙의 의미
제2부를 마치며


제3부. 법치주의 관점에서 본 정책의 재정의

제3부의 Intro. 정책이란 무엇인가?
제1장. 정책은 과학과 예술, 그리고 규범의 교차로에 놓여 있다.
제2장. 정책은 행정부의 산출물이다.
제3장. 정책은 3권분립과 지방자치라는 헌정 구조 속에서 형성된다.
정책 돋보기 12. 사법자제설과 정책
제4장. 정책은 공권력 행사이며, 국가-사회-개인의 법적 관계로 환원된다.
정책 돋보기 13. 대학 설립, 인가인가? 허가인가?
정책 돋보기 14. 개인용 이동수단 규제의 변화: 이동권과 안전권의 충돌과 조화
제5장. 정책은 시민사회의 참여·감시·숙의 속에서 정당성을 획득하며, 거버넌스 구조는 헌법·법률 등에 의해 제도화된다.
정책 돋보기 15. 민주주의의 진화: 대의민주주의에서 참여민주주의, 그리고 숙의민주주의로
제6장. 정책은 국제규범과 국내 헌정질서의 이중 구조 속에서 형성된다.
제7장. 정책은 목표와 수단의 결합이다. 그 목표는 공익이어야 하며, 정부가 입증하여야 한다.
정책 돋보기 16. Equality, Equity, 그리고 정책의 규범(Norm)으로서의 Justice
정책 돋보기 17. 공익은 비용과 편익의 배분을 함께 설멍할 수 있어야 한다.
제8장. 정책은 법령이 허용한 수단을 통해 실현된다.
정책 돋보기 18. 대학재정지원과 법적 뒷받침: 재정지원도 법률에 근거하여야 한다.
정책 돋보기 19. 법률을 정책학적으로 읽는 방법: 법률의 본칙은 정책 수단의 설계도이다.
정책 돋보기 20. 정책 도구에도 단계성이 존재한다.
정책 돋보기 21. 인가, 허가, 특허 등의 정책학적 의미
정책 돋보기 22. 행정지도에서 형벌까지: 제재에도 단계가 있다.
제9장. 정책은 국가 문제 해결을 위한 과학적·민주적·효율적 의사결정이지만, 그 과정은
법적 근거를 필요로 한다. 203
제10장. 정책은 국가의 미래를 설계하는 단기·중기·장기 의사결정이며, 기획·계획은 본질적으로 법적 행위이다.
제11장. 정책은 개인과 집단의 권리·의무의 변동을 초래한다.
제12장. 정책은 사회질서를 형성·조정·중재·제대하는 준(準)사법적 기능을 수행한다.
제13장. 정책은 국가 자원의 배분이다. 예산·인력·조직은 법적 권한 없이 움직일 수 없다.
제14장. 정책의 전 과정은 법의 생성·집행·재설계 과정으로 이해되어야 한다.
정책 돋보기 23. Policy Design과 Policy Architecture의 의미와 중요성
제15장. 정책의 유형화(Policy Typology)는 법령의 유형화(Legal Typology)와 연계된다.
제16장. 정책은 행정부 내부의 조직·권한·전문성 구조에 의해 실현되며, 이 내부 구조 역시 법적 설계의 산물이다.
제17장. 정책은 시간 속에서 작동하며, 법은 정책의 지속성과 예측 가능성을 보장한다.
정책 돋보기 24. 시차이론(Time Lag Theory): 왜 좋은 정책도 실패하는가?
제18장. 정책은 정보와 증거에 기반해야 하며, 정보 생산 체계 역시 법적 설계의 산물이다.
제19장. 정책은 정책학습과 정책평가를 통해 지속적으로 수정·발전하는 진화적 산물이며, 이러한 정책학습 과정 역시 법을 통해 제도화되어야 한다.
제20장. 정책의 최종 목적은 인간의 자유와 존엄을 실현하는데 있다.
정책 돋보기 25. 왜 Lasswell은 'Policy Orientation'을 주장했는가?
제3부를 마치며


제4부. Agenda와 Policy의 순환과 진화(정책의 과정을 새롭게 구상하며)

Part 1. 정책의 과정에 대한 새로운 생각
제1장. 왜 정책과정을 다시 구성해야 하는가?
제2장. 왜 정책은 Agenda에서 시작하는가?
제3장. 정책 3단계론: Agenda 중심 정책과정의 재구성
제4장. Agenda와 Policy란 무엇인가?
정책 돋보기 26. Lasswell의 정책과정론(Policy Process)

Part 2. Meta Stage 1: Agenda Formation
제5장. 문제란 무엇인가?
제6장. 문제에서 정책의제로: 정부의 문제 인식과 의제화 과정
제7장. Agenda Formation
제8장. Agenda Building, Agenda Setting 그리고 Agenda Making
정책 돋보기 27. Agenda Formation Theory 관점에서 본 Cobb & Elder와 Kingdon의 이론

Part 3. Meta Stage 2: Policy Formation & Implementation
제9장. Agenda는 어떻게 Policy가 되는가?
제10장. 왜 Policy Decision이 아니라 Policy Formation인가?
정책 돋보기 28. 다양한 정책결정 이론에 대한 개괄적 이해
제11장. 전통적 정책결정 모형의 의미와 한국적 적용 가능성과 한계
제12장. 한국형 정책결정 모형의 탐색적 모색
제13장. 한국 공무원의 정책 결정: Science 지향, 현실 속에서 구현되는 Art
제14장. 왜 한국형 Policy Formation Theory인가?
제15장. Policy Architecture란 무엇인가?
제16장. Policy Formation의 과정
제17장. Policy Formation의 8단계
제18장. 정책 수단과 정책 유형
정책 돋보기 29. Policy Formation과 총리실·대통령비서실의 역할
제19장. Policy Formation과 Science·Art·Norm
정책 돋보기 30. 미래 세대를 위한 정책은 가능한가?
제20장. Policy Implementation은 왜 Policy Formation의 연속인가?
제21장. Policy Artchitecture Evolution
정책 돋보기 31. Drift(표류): 정책은 왜 가만이 있어도 변하는가?
정책 돋보기 32. 정책은 왜 갑자기 크게 변하는가?
제22장. Policy Formation과 정책법학
제23장. Policy Formation & Implementation Theory의 재구성

Part 4. Meta Stage 3: Policy Learning & Evolution
제24장. 왜 Policy Evaluation이 아니라 Policy Learning인가?
제25장. 정책평가란 무엇인가?
제26장. Strategic Policy Evolution
제27장. Policy Success와 Policy Failture
제28장. Policy Knowledge와 Policy Memory
제29장. Policy Data와 Policy Intelligence
제30장. Policy Capability와 Government Capability
정책 돋보기 33. 정책역량은 어떻게 성장하는가?
제31장. Agenda Evolution
제32장. Policy Termination의 재해석
제33장. Policy Learning & Evolution과 정책법학
제34장. Policy Evolution Theory의 재구성
제4부를 마치며

제5부. 정책학의 재구성과 정책법학의 미래

제1장. 왜 정책학은 정책 실무에 도움을 주는 데 어려움이 있는가?
제2장. 정책법학 시대의 정책학 Curriculum Architecture
정책 돋보기 34. 정책법학이 지향하는 Policy Architect의 모습
정책 돋보기 35. Policy Architect를 다시 바라보다: Norm·Science·Art의 관점
제3장. 정책학은 누구를 위한 학문인가?
제4장. 일반대학원·전문대학원·특수대학원의 정책학 교육
제5장. 공무원 교육은 어떻게 바뀌어야 하는가?
제6장. 정책역량국가(Capability State)를 향하여
제7장. AI 시대의 정책법학
제5부를 마치며


Epilogue

김환식 대한민국 정부, 유네스코(프랑스 파리 본부·태국 방콕 사무소), 한국직업능력연구원, 인덕대학교, 호주 퀸즐랜드 주정부 교육부 등에서 일을 했다. 「근로자 학습권」으로 박사학위를 받았으며, 연구 분야는 직업교육, 평생교육, 역량개발이며, 정책과 법을 주로 연구한다. 공직(公職) 이후에는 개인 연구소인 '교육과 사회의 대개조 연구센터(RESET: Research Center for Societal and Educational Transformation)'를 설립해 생성형 AI를 연구조원으로 두고, 교육과 사회 시스템의 혁신과 관련된 글을 쓰고 있다. 공저(共著) 포함 30여 권의 책을 출간했으며, 다수의 정책연구를 수행하였고, 충남대(국가정책대학원)를 포함한 현재 여러 대학에서 강의 활동을 이어가고 있다.