문화정책의 역사적 변동과 전망(국가리더십연구총서 7)

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발간사

어떻게 하면,
국민들이 바라는 그런 나라를 만들 수 있을까?

어떻게 하면,
전 세계가 부러워하는 그런 국가를 만들 수 있을까?

어떻게 하면,
그런 모범적인 국가를 만들 수 있을까?

  서울대학교 행정대학원 국가리더십센터는 우리나라가 '모범국가'로 발전하고 성숙하는 데 기여하기 위해서 2013년 3월 설립되었다. 어떤 조직, 어떤 사회, 어떤 국가의 흥망과 성쇠는 지도자에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 한 나라가 모범국가로 발전하는 과정의 핵심도 국가의 지도자이다. 국가지도자의 비전과 역량에 따라 모범국가로 나아가기도 하고, 형편없는 국가로 머물러 있거나 또는 추락하기도 한다. 그들이 무엇을 시대적 과제로 인지하고 국가의 비전으로 설정하며, 이것을 달성하는 과정에서 어떻게 국민의 지지를 확보하면서 동시에 여러 가지 어려움과 저항을 극복하는지에 따라 모범국가로 나아갈 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 그것도 한 세대가 아니라 세대를 이어가면서 국가지도자들이 각 시대의 국가적 과제를 어떻게 설정하고 이를 추진하는지가 중요하다. 다음, 그리고 그 다음 세대를 책임지는 국가의 지도자들이 계속해서 보다 나은 국가에 대한 비전을 설계하고 이를 잘 성취할 수 있는 지혜를 가진다면, 우리나라는 그야말로 전 세계가 부러워하는 모범국가로 발전할 수 있을 것이다.
  국가리더십센터는 바로 그러한 지혜의 원천이 역사에 있다고 보고, 정부수립 이후 정부정책의 역사적 변동을 연구하게 되었다. 정부의 정책은 각 시대별 국정의 비전 및 목표와 이를 달성하기 위한 수단이 투영되어 있기 때문이다. 정치, 경제, 사회적 제약조건 속에서 무엇이 각 시대별 국가의 목표로 설정 및 변동되어 왔는지 그리고 이것을 달성하기 위한 전략과 수단은 각각 무엇이었는지를 잘 학습하여 이를 미래의 지도자들에게 전수하고자 한다. 그래서 지금부터 70년 뒤에는 우리가 광복 70년 동안 산업화, 민주화, 선진화 등의 단계를 거치면서 이룩해왔던 것보다 더 많은 발전을 이룩하고 그리고 그로부터 다시 70년 뒤에는 그야말로 전 세계가 부러워하는 모범국가로 우뚝 서는 데 기여하고자 한다.
  이러한 정책변동 연구 사업의 하나로 문화정책을 연구하게 되었다. 그 이유는 첫째, 국민 한 사람 한 사람의 삶의 질을 결정하는 것이 문화이기 때문이다. 한 개인이 신앙과 사상, 학문과 예술을 믿고 즐기며 표현하는 모든 활동이 다 문화이기 때문이다. 둘째, 문화는 국가와 사회공동체를 소통시키기도 통합시키기도 하는 것이기 때문이다. 글과 말, 문자, 상징 등을 신문이나 방송 또는 인터넷 매체를 통하여 전달함으로써 사람과 사람이 소통하고 이웃과 이웃이 연결되며, 한글과 애국가 그리고 스포츠를 통해서 하나의 나라임을 깨닫게 되기 때문이다. 셋째, 나라의 격이 있다면 그것은 바로 문화에 의해서 결정되기 때문이다. 문화가 없이 국민의 자긍심이 생길 수 없고, 문화국가가 아니면서 세계가 부러워하는 모범국가가 될 수 없기 때문이다.
  본서는, 이러한 문화정책의 역사적 변화를 백서와 같은 형태로 자세하게 기술하는 것을 피하고자 하였다. 오히려 거대한 시대적 변화에 따라 국정목표가 어떻게 바뀌는지 그리고 변화된 목표를 달성하기 위하여 어떤 정책수단을 선택하는지, 그 변화의 역동적 과정에서 국가지도자에게 필요한 지혜를 구하고자 하였다.
  이를 위한 시대 구분은 정책에 따라서 크게 네 시기로 나누었다. 즉 광복 후 국가를 형성하여 가는 시기(1945~1961), 경제성장을 위하여 산업화에 매진하던 시기(1961~1987), 국민의 요구가 분출되는 민주화 시기(1987~1997), 그리고 국제적 표준과 개인적 가치를 고려해야 하는 개방화·정보화 시기(1998~)가 그것이다. 이러한 시대 구분은 정책결정 거버넌스, 즉 결정자의 범위에 따른 것이다. 정책에 따라서는 사회경제적 요인이나 사건 사고 등이 정책결정에 더 큰 영향을 미치는 경우도 없지 않으나 본서에서는 정책결정 거버넌스를 중심으로 네 시기로 나누고자 하였다. 광복 후부터 산업화 시기 동안에는 대통령과 행정공무원들이 문화정책을 주도하였다. 그런데 이 시기는 그 기간의 길이가 길기 때문에 박정희 대통령 집권 전과 후로 나누어, 전자를 국가형성기 그리고 후자를 산업화 시기로 세분하였다. 민주화 시기에는 정책결정 거버넌스에 이들 외에 시민들이 참여하는 시기이다. 개방화 시기는 다시 이들에 더하여 추가적으로 국제기구와 국제자본 등이 영향을 미치는 시기이다. 이처럼 결정자의 참여 범위가 확대되면서 추구해야할 가치가 다양해졌고 목표를 달성하는 데 사용하는 수단과 그 조합도 변하여 왔다. 그리고 그렇게 결정된 제도는 다시 참여자의 행태에 영향을 미치고 이것이 다시 결정과정에 영향을 미치는 등 정책결정 과정은 점점 더 복잡해졌다.
  광복 후 정부의 가장 중요한 관심사는 국가형성이었다. 문화예술에 대한 관심은 낮았지만 국가정체성 확립을 위해서 조상이 물려준 문화유산을 우선적으로 보존ㆍ관리하는 문화재 중심의 문화정책이 추진되었다. 정부수립이 국제적으로 인증받기도 전에 대한올림픽위원회를 구성하여 1948년 런던올림픽에 출전하기도 하였다. 산업화 시기에는 국민국가의정체성 제고를 위한 정책적 노력을 지속하면서 동시에 건강한 노동력 확보를 위한 수단, 가령 체력장 등이 실시되었다. 정권의 체지유지를 위한 문화 행위가 조장되고 이를 비판하는 미디어는 통제되었다. 정치적 민주화로 문화예술에 대한 각종 검열제도가 심의 또는 자율규제 형태로 전환되었고, 이에 따라 문화예술가들이 자유롭게 창작활동을 하게 되면서 문화산업이 꽃을 피우는 토양이 마련되었다. 개방화 시기에는 다른 나라의 문화가 유입되는 길이 열렸지만 동시에 문화산업의 경쟁력이 강화되어 K-pop, K-culture로 세계인의 관심을 끌게 되었다. 이러한 민주화, 개방화로 문화산업 시장이 독과점화되어 이로 인한 공정경쟁 문제가 부각되는 한편 언론 권력의 힘이 과도하게 커지면서 사이비언론, 공정보도, 권언유착 등의 문제가 과제로 등장하였다. 따라서 한편으로 자율과 개방을 확대 강화하면서 또 다른 한편으로는 이것이 개인의 삶의 질, 공동체의 소통과 통합 그리고 국가의 격을 저하시키지 않는 방향으로 추진되는 정책적인 묘수가 필요하다.
  바로 그러한 묘수는 역사에서 배울 수 있기 때문에 본서를 출간하는 것이다. 본서의 집필진은 문화정책을 현장에서 직접 경험한 고위공무원과 이를 가까이에서 장기간 관찰한 학자들로 구성되었다. 이들이 자신의 경험과 관찰을 나누려고 하지 않았다면 이 책은 세상에 나오지 못하였을 것이다. 자신의 소중한 경험과 관찰을 책으로 출간해주신 집필자 여러분들께 깊은 감사를 표하는 바이다. 그리고 본서 출간을 위해서 수차례의 세미나와 원고 독려 및 검증 작업 등을 주관하여 주신 박광무 전 한국문화관광연구원장님께 특별한 감사의 말씀을 드리는 바이다.

서울대학교 행정대학원 국가리더십연구센터
소장 김 병 섭

01. 총 론  박광무
Ⅰ. 개 관
Ⅱ. 시대별 문화정책의 역사적인 변동 개관
Ⅲ. 문화정책의 전망과 과제

02. 문화예술 정책   오양열
Ⅰ. 산업화 시대의 문화예술정책
Ⅱ. 민주화 시대의 문화예술정책
Ⅲ. 정보화ㆍ세계화 시대의 문화예술정책
Ⅳ. 전망과 과제

03. 문화산업 정책   정상철
Ⅰ. 문화산업정책의 거시적 전개
Ⅱ. 문화산업정책의 태동기(문민정부 이전)
Ⅲ. 문화산업정책의 구조화기(국민의정부)
Ⅳ. 문화산업정책의 심화기(참여정부와 이명박 정부)
Ⅴ. 문화산업정책의 과제와 전망

04. 미디어 정책   오형일ㆍ윤석민
Ⅰ. 미디어정책의 도입과 발전
Ⅱ. 향후 과제와 전망

05. 체육 정책   이용식
Ⅰ. 체육정책 변동 주요 요인 및 정책내용
Ⅱ. 향후 체육정책의 전망과 과제

06. 관광 정책   장병권
Ⅰ. 한국 관광발전과 정책변동 단계 구분
Ⅱ. 관광정책 변동의 전개와 발전
Ⅲ. 한국 관광정책의 향후 전망과 과제

07. 종무 행정  심장섭
Ⅰ. 종교현황과 종무행정
Ⅱ. 종교의 자유 보장과 차별금지
Ⅲ. 종교 갈등과 화합
Ⅳ. 종교재산관리와 과세
Ⅴ. 종교활동 지원
Ⅵ. 종무행정 조직의 변화
Ⅶ. 향후 과제와 전망

08. 문화재 정책   김창규
Ⅰ. 일제강점기의 문화재 약탈과 역사 왜곡
Ⅱ. 자주적 문화재정책기반의 조성
Ⅲ. 민족문화의 중흥과 문화재관리체계의 전환
Ⅳ. 민족문화의 창달과 문화재관리체계의 발전
Ⅴ. 문화재정책의 전망과 과제

박광무 저자 박광무는 성균관대 행정학과를 졸업하고 행정고등고시합격, 서울대 행정대학원에서 행정학 석사 학위를, 성균관대 국정관리대학원에서 행정학 박사 학위를 받았다. 현재 KMN(Korea Maestro Network)의 대표로 있으며, 문화체육관광부 문화예술국 국장, 새누리당 정책위 문체방송통신 수석전문위원, 한국문화관광연구원 원장을 역임하였다. 저서로는『한국문화정책론』(2010, 2013 증보),『가출아빠의 사랑스케치』(2007),『문화대국으로 가는 길』(공저 1995) 등이 있다.