국토교통정책의 역사적 변동과 전망(국가리더십연구총서 6)

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발간사

어떻게 하면,
국민들이 바라는 그런 나라를 만들 수 있을까?

어떻게 하면,
전 세계가 부러워하는 그런 국가를 만들 수 있을까?

어떻게 하면,
그런 모범적인 국가를 만들 수 있을까?

  서울대학교 행정대학원 국가리더십센터는 우리나라가 '모범국가'로 발전하고 성숙하는 데 기여하기 위해서 2013년 3월 설립되었다. 어떤 조직, 어떤 사회, 어떤 국가의 흥망과 성쇠는 지도자에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 한 나라가 모범국가로 발전하는 과정의 핵심도 국가의 지도자이다. 국가지도자의 비전과 역량에 따라 모범국가로 나아가기도 하고, 형편없는 국가로 머물러 있거나 또는 추락하기도 한다. 그들이 무엇을 시대적 과제로 인지하고 국가의 비전으로 설정하며, 이것을 달성하는 과정에서 어떻게 국민의 지지를 확보하면서 동시에 여러 가지 어려움과 저항을 극복하는지에 따라 모범국가로 나아갈 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 그것도 한 세대가 아니라 세대를 이어가면서 국가지도자들이 각 시대의 국가적 과제를 어떻게 설정하고 이를 추진하는지가 중요하다. 다음, 그리고 그 다음 세대를 책임지는 국가의 지도자들이 계속해서 보다 나은 국가에 대한 비전을 설계하고 이를 잘 성취할 수 있는 지혜를 가진다면, 우리나라는 그야말로 전 세계가 부러워하는 모범국가로 발전할 수 있을 것이다.

  국가리더십센터는 바로 그러한 지혜의 원천이 역사에 있다고 보고, 정부수립 이후 정부정책의 역사적 변동을 연구하게 되었다. 정부의 정책은 각 시대별 국정의 비전 및 목표와 이를 달성하기 위한 수단이 투영되어 있기 때문이다. 정치, 경제, 사회적 제약조건 속에서 무엇이 각 시대별 국가의 목표로 설정 및 변동되어 왔는지 그리고 그것을 달성하기 위한 전략과 수단은 또 각각 무엇이었는지를 잘 학습하여 이를 미래의 지도자들에게 전수하고자 한다. 그래서 지금부터 70년 뒤에는 우리가 광복 70년 동안 산업화, 민주화, 선진화 등의 단계를 거치면서 이룩해왔던 것보다 더 많은 발전을 이룩하고 그리고 그로부터 다시 70년 뒤에는 그야말로 전 세계가 부러워하는 모범국가로 우뚝 서는 데 기여하고자 한다.

  이러한 정책변동 연구 사업의 하나로 국토교통정책을 연구하게 되었다. 국토와 교통을 포함한 사회기반시설은 국민의 삶의 질을 결정하는 기초이자 경제를 발전시키는 핵심적 요소이기 때문이다. 정부가 공급한 도로, 철도, 수자원, 공항, 항만 및 산업단지 등 사회기반시설이 우리나라가 현재와 같은 경제대국으로 발전하는 데 결정적인 영향력을 발휘하였고 앞으로도 그러할 것이기 때문이다.
  본서는, 이러한 국토교통정책의 역사적 변화를 백서와 같은 형태로 자세하게 기술하는 것을 피하고자 하였다. 오히려 거대한 시대적 변화에 따라 국정목표가 어떻게 바뀌는지 그리고 변화된 목표를 달성하기 위하여 어떤 정책수단을 선택하는지, 그 변화의 역동적 과정에서 국가지도자에게 필요한 지혜를 배우고자 하였다.
  이를 위한 시대 구분은 정책에 따라서 크게 네 시기로 나누었다. 즉 광복 후 국가를 형성하여 가는 시기(1945~1961), 경제성장을 위하여 산업화에 매진하던 시기(1961~1987), 국민의 요구가 분출되는 민주화 시기(1987~1997), 그리고 국제적 표준과 개인적 가치를 고려해야 하는 개방화ㆍ정보화 시기(1998~)가 그것이다. 이러한 시대 구분은 정책결정 거버넌스, 즉 결정자의 범위에 따른 것이다. 정책에 따라서는 사회경제적 요인이나 사건 사고 등이 정책결정에 더 큰 영향을 미치는 경우도 없지 않으나 본서에서는 정책결정 거버넌스를 중심으로 네 시기로 나누고자 하였다. 광복 후부터 산업화 시기 동안에는 대통령과 행정공무원들이 국토교통정책을 주도하였다. 그런데 이 시기는 그 기간의 길이가 길기 때문에 박정희 대통령 집권 전과 후로 나누어, 전자를 국가형성기 그리고 후자를 산업화 시기로 세분하였다. 민주화 시기에는 정책결정 거버넌스에 이들 외에 시민들이 참여하는 시기이다. 개방화 시기는 다시 이들에 더하여 추가적으로 국제기구와 국제자본 등이 영향력을 행사하는 시기이다. 이처럼 결정자의 참여 범위가 확대되면서 추구해야할 가치가 다양해졌고 목표를 달성하는 데 사용하는 수단과 그 조합도 변하여 왔다. 그리고 그렇게 결정된 제도는 다시 참여자의 행태에 영향을 미치고 이것이 다시 결정과정에 영향을 미치는 등 정책결정 과정은 점점 더 복잡해지고 있다.
  광복 후 정부의 가장 중요한 관심사는 국가형성이었다. 자본주의 국가형성을 위해서 농지개혁이 이루어졌고, 전쟁의 피해를 입은 철도, 도로, 항만 등 공공시설의 복구사업이 진행되었다. 산업화 시기에는 경제성장을 위한 기초로서 도로, 산업단지, 다목적 댐 등 물적 인프라가 많이 구축되었고, 그 결과 높은 경제성장율을 달성할 수 있었다. 그러나 경제성장에 따른 부동산 투기, 도시의 과밀 혼잡, 지역 공동화 등이 심각한 사회문제로 대두되었다. 이러한 문제는 정치적 민주화로 인해서 더욱 심화되었다. 즉 1980년대 후반 토지공개념 도입 등으로 어느 정도 억제가 되는 듯 했으나, 문민정부가 들어서면서 난개발이 확대되었고 그런 가운데에서 규제완화가 지속적으로 추진되었다. 개발 과정에 환경과 국토균형발전이라는 개념이 도입된 것도 이 시기이다. 개방화 정보화 시기는 세계경제의 자유화와 동북아의 경제성장이라는 국제적 환경변화에 대응한 국토의 활용과 교통수단의 확충이 강조되었다. 아울러 교통수단과 수단간, 시설과 수단 간의 연계를 강화시키는 기제로 정보화가 활용되었다.
  이렇게 세계적으로 유례를 찾아보기 어려울 정도로 놀라운 발전을 국토교통분야에서 이룩한 것이 사실이지만 동시에 집단이기주의, 안전불감증, 지역 간 격차 등의 문제가 여전히 과제로 남아 있다. 따라서 이제는 한편으로 자율과 개방을 확대 강화하면서 또 다른 한편으로는 공동체 전체의 발전을 기하는 방향으로 추진되는 정책적인 묘수가 필요하다.
  바로 그러한 묘수는 역사에서 배울 수 있기 때문에 본서를 출간하려는 것이다. 본서의 집필진은 국토교통정책을 현장에서 직접 결정하고 집행한 고위공직자들을 중심으로 구성되었다. 이들이 자신의 경험과 관찰을 나누려고 하지 않았다면 이 책은 세상에 나오지 못하였을 것이다. 자신의 소중한 경험과 지식을 책으로 출간해주신 집필자 분들께 깊은 감사를 표하는 바이다. 그리고 본서의 발간을 앞에서 이끌고 또 직접 총괄부분을 작성해주신 권도엽 전 국토해양부 장관님과 수차례의 세미나와 원고 독려 및 검증 작업 등의 실무 작업을 주관하여 주신 박상우 전 국토교통부 주택토지실장님께 특별한 감사의 말씀을 드리는 바이다.

서울대학교 행정대학원 국가리더십연구센터
소장 김병섭

Chapter 01. 총론 : 국토개발사업(SOC)의 성과와 제언   권도엽
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 국가경쟁력과 사회간접자본(SOC) 투자
  Ⅲ. 국토개발사업의 지역별 성과
  Ⅳ. 국토개발사업의 기간별 주요 동향
  Ⅴ. 국토개발사업의 성공요인과 반성
  Ⅵ. 미래를 향한 제언

Chapter 02. 국토 및 지역개발정책의 역사적 변동   서태성
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 국토개발의 청사진 : 국토계획의 변천과 이슈
  Ⅲ. 수도권 계획의 변천과 국토균형발전의 이슈
  Ⅳ. 지역개발사업과 산업입지 정책의 변천과 이슈
  Ⅴ. 미래를 향한 제언

Chapter 03. 도시건축정책의 역사적 변동   정낙형
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 해방 후 1960년까지
  Ⅲ. 1960년대 도시개발
  Ⅳ. 환경을 고려하기 시작한 1970년대의 도시개발
  Ⅴ. 제5ㆍ6공화국의 도시정책
  Ⅵ. 문민정부 규제완화와 난개발
  Ⅶ. 김대중 정부 : 그린벨트는 풀고 너무 푼 규제는 묶고
  Ⅷ. 노무현 정부 도시정책
  Ⅸ. 2008년 금융위기 이후
  Ⅹ. 미래를 향한 제언

Chapter 04. 주택정책의 역사적 변동   박상우
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 시대별 주택 문제의 변천과 대응
  Ⅲ. 주택투기의 발생과 정부의 대응 노력
  Ⅳ. 주택관련 제도의 발전
  Ⅴ. 미래를 향한 제언

Chapter 05. 토지정책의 역사적 변동   박기풍
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 시대별 토지정책의 형성과 변화분석
  Ⅲ. 주요 토지제도의 유형별 변동성 요인분석
  Ⅳ. 미래를 향한 제언

Chapter 06. 교통물류정책의 역사적 변동   정상호
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 시대별 교통물류문제의 변천과 정책변화
  Ⅲ. 도시교통 개선 및 대중교통 활성화
  Ⅳ. 교통안전 강화
  Ⅴ. 교통산업의 선진화
  Ⅵ. 물류산업의 경쟁력 강화
  Ⅶ. 미래를 향한 제언

Chapter 07. 철도정책의 역사적 변동   김한영
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 철도건설정책의 변동과 제도 정비
  Ⅲ. 철도운영정책과 철도조직의 변동
  Ⅳ. 철도산업 구조개혁 정책도구(Policy Tools)의 변동과 실행
  Ⅴ. 철도안전정책의 변동과 제도 개혁
  Ⅵ. 철도기술정책의 변동
  Ⅶ. 경부고속철도 사업 추진과정과 평가(대형 국책사업 사례분석)
  Ⅷ. 미래를 향한 제언

Chapter 08. 도로정책의 역사적 변동   남인희
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 시대별 도로사업과 성과
  Ⅲ. 각종 도로정책의 형성과 평가
  Ⅳ. 미래를 향한 제언

Chapter 09. 항공공항정책의 역사적 변동   정일영
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 항공정책의 형성과 변천
  Ⅲ. 주요항공정책의 추진과 성과
  Ⅳ. 미래를 향한 제언

Chapter 10. 수자원정책의 역사적 변동   홍형표
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 수자원 정책의 변화과정
  Ⅲ. 수자원 주요 이슈와 평가
  Ⅳ. 미래를 향한 제언

Chapter 11. 건설산업정책의 역사적 변동   김명수
  Ⅰ. 들어가며
  Ⅱ. 건설산업의 역사적 변동
  Ⅲ. 입찰계약 관련 제도 변천
  Ⅳ. 해외건설 관련 정책 변천
  Ⅴ. 건설안전 관련 정책 변천
  Ⅵ. 미래를 향한 제언

권도엽 서울대 토목공학과를 졸업하고, 미국 시라큐스대에서 행정학 석사 학위를 받았다. 현재 안전생활실천시민연합 공동대표로 있으며, 한국도로공사 사장, 국토해양부 제1차관, 국토해양부 장관 등을 역임하였다.