권위주의 시대 선거, 제3공화국과 유신체제(한국의 선거 60년사 2)

선거는 민주주의 국가에서 정부를 구성할 수 있는 거의 유일한 정치적 기제이며, 국민의 의사를 국가정책에 투영시키는 가장 중요한 제도적 장치이다. 선거는 이와 더불어 민주주의 정치체제에 있어서 정치권력의 정당성을 확보해주는 정치적 과정이다. 그러므로 한국의 현대정치를 이해하는 데에 선거는 결정적인 요소라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 아직까지 한국 선거사에 대한 체계적이며 종합적인 문헌이 부족한 것이 사실이다.



이 연구총서는 이러한 인식하에 한국의 선거 60년을 제헌국회의원 선거부터 노무현 정부까지 선거사적인 관점에서 분석하여 "한국의 선거 60년사"라는 이름으로 총 5권의 총서형태로 출간하게 되었다. "한국의 선거 60년사"는 숫자와 통계로 구성된 공식기록을 넘어, 당대 사람들과 그들의 이야기가 있는 한국의 정치와 민주주의에 관한 기록이 주된 목적이다. 이러한 맥락에서 그동안 한국의 선거연구에서 경시되어 온 선거사적 측면에서 연구를 진행하였다. 선거는 선거운동기간에 한정되지 않으며 반드시 지난 번 선거 이후 금번 선거까지로 제한되지도 않는 길고긴 전사(前事)로서 의미를 갖는다. 그러므로 정치사적인 측면에서 한국의 선거 60년사를 분절되지 않고 연구하는 것은 무척 중요하다.



저자가 집필한 총서 제2권은 박정희 시대의 선거, 5.16군사쿠데타 이후 제3공화국이 탄생한 시기부터 유신체제가 막을 내리는 제4공화국까지의 선거를 다루고 있다. 이에 맞추어 제1부는 제3공화국의 선거, 제2부는 제4공화국 유신체제의 선거로 구성하였다. 박정희의 집권기간은 제3공화국 11년(1961년 5월~1972년 10월), 유신체제는 7년(1972년 10월~1979년 10월)이지만, 저자가 지면을 할애한 분량은 제3공화국이 유신체제의 두 배에 이를 정도이다. 그 이유는 제3공화국 선거가 대통령직선제와 국회의원 선거에서 '비교적 경쟁적인 선거'의 모습을 보였다면, 유신체제는 대통령선거에서 직선제를 폐지하고 통일주체국민회의 대의원을 통한 간선제를 채택함으로써 국민주권을 박탈한 시기이며, 국회의 기능을 크게 위축시킴으로써 절차적 민주주의마저 부인된 상태에서 공정한 선거가 이루어지지 못했기 때문이다. 결과적으로 유신체제기에는 국회의원선거마저도 비경쟁적이며 비정상적인 선거정치가 이루어짐으로써 이로 인해 선거정치와 정당정치의 영역은 극도로 축소ㆍ약화되었다. 제3공화국에서 실제 선거정치가 부활한 것은 5.16 군사쿠데타 이후 민정 이양을 위해 1963년 10월 15일 제5대 대통령 선거가 실시된 때부터였다. 이 후 1972년 유신헌법이 통과되기까지 세 번의 대통령 직접 선거, 세 번의 국회의원 선거, 그리고 두 차례의 국민투표가 실시되었다.

절차적 민주주의의 관점에서 볼 때 제3공화국의 출발은 원죄에서 벗어나기 어려울 것이다. 이 시기의 선거정치는 정치적 자유가 사실상 제약받았던 군정하에서 시작되었다. 1962년 12월 17일 우리나라 역사상 처음으로 실시된 국민투표에 의해 헌법이 개정되었는데 제2공화국에서 채택한 내각제를 버리고 다시 대통령 중심제로 권력구조가 바뀌었다. 그러나 이 논의 과정에 다수가 자유롭게 참여했다고 볼 수는 없기 때문에 절차적 민주주의의 측면에서 본다면 분명한 한계를 갖는다. 이러한 한계에도 불구하고 제3공화국은 정치제도의 정통성을 창출하는 기본 메커니즘으로 '비교적 경쟁적인 선거'를 채택했다는 점에서 군정이나 유신체제와는 다른 이론적 접근이 요구된다.



설사 '비교적 경쟁적인 선거'를 통해 정통성을 창출했다 하더라도 실제 선거과정에서 정권에게 일방적으로 유리하게 작용하도록 만들어진 선거법, 그들의 조직력과 자금력, 자유로운 선거운동의 제약과 관권동원 등으로 야당은 공정한 선거경쟁을 하기에는 역부족이었다. 그럼에도 불구하고 이 시기의 선거가 흥미로운 것은 선거경쟁에서 상당한 정도의 역동성을 발견할 수 있기 때문이다. 예를 들어 세 번의 대통령 선거에서 박정희와 차점자간의 표 차이가 10%를 넘지 않을 정도로 그다지 크지 않았으며, 제5대 대통령선거에서는 단지 1.4%의 득표율 차이만을 보일만큼 이 시기에 실시된 선거는 상당히 경쟁적인 모습을 보이고 있다. 박정희 정권은 대단히 어려운 선거 경쟁을 치렀던 셈이며, 역설적으로 제3공화국 시기의 이러한 '비교적 경쟁적인 선거'가 유신체제라는 초헌법적인 정치적 선택을 이끈 원인으로도 이해될 수 있을 것이다.



제3공화국의 선거정치에서는 지역주의 투표행태와 도시와 농촌의 상이한 투표 행태 즉 '여촌야도' 현상에 대해 주목할 필요가 있다. 이러한 투표행태는 민주주의 가치의 훼손이나 급속한 경제개발과 같은 제3공화국의 주요 사건에 대한 유권자들의 정치적 반응으로 이해할 수 있기 때문이다. 이 시기의 실제 선거 운동 기간 중 유권자의 주목을 끌었던 이슈는 군정 이후 최초로 치러진 대통령선거에서 '사상논쟁'이었다면, 이후 '경제성과'-'경제위기'와 같은 정책논쟁과 분단의 구조적 조건에서 '반공과 안보위협'-'장기집권론'이 맞서면서, '국내화'된 외부로부터의 위협이 국내정치행위자들에게 미치는 비대칭적 영향력을 확인시켜주며, 또한 안보위협이 국내적 갈등을 변형시키는 선거 매커니즘을 단적으로 보여준다. 또한 박정희 정권에서 추진된 경제발전이 산업적으로나 지역적으로 불균형하게 진행되었고, 제7대 대통령선거에서부터 나타난 영ㆍ호남의 정치균열은 지배집단의 정치적 유산으로서 정치적 갈등과 경쟁이 중첩된 형태로 오늘날 선거에서도 지역주의로 지속되고 있다.



박정희와 공화당의 무리한 장기집권 추진은 거듭할수록 민심이반으로 이어졌고, 선거정치가 힘겨운 형세로 전개되면 될수록, 막대한 자금력과 공권력을 동원한 불공정한 형태로 치닫게 된다. 특히 3선 개헌 이후 치러진 제7대 대통령선거는 박정희가 '마지막 대통령 출마'임을 내세워야할 정도로 힘든 선거가 되고 말았다. 선거 유세에서 박정희 후보가 "다시는 여러분에게 표를 달라고 하지 않겠다"고 말한 것은 의미심장한 표현일 수 있다. 이어진 제8대 국회의원 선거결과는 박정희가 헌정 질서 내에서 선거를 통해 더 이상 재집권할 수 있는 가능성이 희박해진 것을 확인해주었으며, 1971년 12월 6일 국가비상사태를 선포하면서 유신체제가 역사 속에 등장하게 된다.



유신체제를 통해 박정희는 권력 유지를 더 이상 선거에 의존하지 않게 된다. 즉, 유신체제는 선거를 통해 국민으로부터 권력을 부여받고자 하는 기회를 아예 박탈해버린 것이다. 유신체제는 삼권분립, 견제와 균형, 경쟁적 선거제도라는 자유민주주의의 기본원칙을 전면 부정한 것이며, 대통령의 권한 강화와 반대세력에 대한 억압을 그 내용으로 하고 있다. 유신체제에서 선거와 정당정치의 자리에는 중앙정보부와 같은 정보기관이 정치적 역할을 맡아 강압통치로 체제를 이끌어가게 되며, 집권여당인 공화당마저도 유신체제가 출구하는 탈정치화 전략에 이끌려 제대로 된 정치적 역할을 하지 못하게 된다. 따라서 국민들은 저항을 통하지 않고는 정상적 정치적 참여의 길이 막히게 되었다.



이 책이 다루는 박정희 시대의 선거정치에 대한 분석은, 제3공화국과 유신체제하의 한국정치가 선거제도와 정당제도를 왜곡하여 얼마나 공정하지 않고, 비민주적인 절차에 의해서 이루어졌는지를 보여주는 사례가 될 것이다. 또한 유신체제는 제3공화국 시기보다 더욱 권위주의가 강화된 형태로 나타나게 되는데, 이러한 관점에서 이 시기의 선거사적 구분과 제도적 연구는 정치권력을 유지하기 위한 수단으로서 선거제도의 의미를 다시 한 번 되새겨 볼 수 있는 기회일 것이다. 또한 우리는 박정희 시대의 선거를 통해서 민주주의 선거에서 정상적인 비례대표방식으로 볼 수 없는 '유신정우회'와 같은 제도들에 대해 접하게 될 것이며, 집권세력의 확실한 승리를 보장하는 이러한 선거제도는 민주정치를 구현하는 제도적 장치로서의 기능을 상실한 것으로 평가하게 될 것이다. 선거운동은 공영제라는 이름으로 정권의 눈높이에 맞춘 '선거질서'를 확보하는 데에는 기여했을지 모르나, 선거운동의 자율성과 비대칭적 선거자원의 동원을 통해 국민의 정치참여를 근본적으로 제한하는 결과를 가져왔다. 이는 결과적으로 자유로운 선거운동을 위축시킴으로써 선거 자체의 공정성에도 심각한 의문이 제기될 수밖에 없다는 사실도 인식하게 될 것이다. 물론 유신체제 하의 중선거구제 같은 선거제도는 향후 우리 선거제도 변화에 조금이나마 단초를 제시하는 시도라는 측면에서 의미를 찾을 수도 있을 것이다.



이 자리를 빌어서 연구책임자로서 3년간의 연구를 통해 "한국의 선거 60년사"를 체계적으로 완성할 수 있도록 힘써주신 공동연구진 김욱 교수님, 지병근 교수님, 엄기홍 교수님, 서복경 교수님께 경의를 표합니다. 또한 궂은일을 마다하지 않고 연구지원을 해준 조예진 선생께도 깊은 감사를 드립니다. 어려운 출판업계의 상황에도 불구하고, 총서 전 5권의 출판을 흔쾌히 수락해주신 마인드탭의 김중용 대표님께도 고마움을 전합니다.



신두철

제1부 제3공화국 시기의 선거



제1절 제3공화국 정치와 선거 개관

제2절 제3공화국의 정치체제와 정치문화

제3절 제3공화국의 선거제도와 정당제도

제4절 제3공화국 주요 정당의 정당강령과 조직, 정당법

제5절 제5대 대통령 선거와 제6대 국회의원 선거

제6절 제6대 대통령 선거, 제7대 국회의원 선거와 3선 개헌 국민투표

제7절 제7대 대통령선거와 제8대 국회의원선거



제2부 유신체제의 선거



제1절 유신체제의 선거 개관

제2절 정치체제와 정치문화

제3절 유신체제의 선거제도와 정당제도

제4절 유신체제 정당체제와 정당구도, 조직

제5절 유신헌법 찬반 투표와 제9대 국회의원 선거

제6절 제10대 국회의원 선거와 유신체제 붕괴

제7절 유신체제 선거평가

신두철 저자 신두철은

독일 Hannover Universit?t 정치학사 및 정치학 석사

독일 Heidelberg Universit?t 정치학 박사

연세대학교 동서문제연구소 전문연구원

중앙선거관리위원회 선거연수원 전임교수

현) 한양대학교 국가전략연구소 연구교수

한국민주시민교육학회 부회장

한독사회과학회 부회장

경실련 정치개혁위원회 위원