모두의 민주주의: 참여예산과 주민자치, 그리고 자치분권 이야기

'지역'에서 '자치'로 세상의 변화와 '모두의 민주주의'를 꿈꾸다



현재를 살아가는 우리들이 겪고 있는 중대하고 위험한 우리 사회의 문제들은 몇몇 엘리트나 지도자의 지혜로 해결할 수 있는 성격의 문제가 아니다. 그 다양하고 복잡하고 심오한 문제를 해결할 수 있는 방법은 집단지성이고, 대중적인 실천 과정에서 찾아야 한다. 대중의 지혜를 통해서 해결해 가야 한다. 그 과정에서 다양하고 창의적인 모색과 실천이 이루어져야 한다. 중앙정부의 획일적인 정책실험이 아니라 각 지역의 다양한 정책 실험이 활발해져야 한다.

중앙정부의 실험은 파급력이 크지만 위험 또한 크다. 잘못 도입된 정책의 피해는 전 국민이 떠안게 된다. 이에 반해 지방정부의 정책실험은 획일적이지 않을뿐더러 위험은 상대적으로 적고 또 분산된다. 그렇다고 지방정치인들에게 맡기자는 말이 아니다. 주민들이 문제 해결의 주체로 나서야 한다. 주민들이 권한과 예산을 공유하여 주민 스스로 선택하는 상향식 정책을 적극적으로 도입하여, 실험하고, 실천하고, 확산해 나가야 한다. 주민자치위원회가 주민자치의 전부는 아니지만, 주민자치를 강화하는 것이 중요하다.

한마디로, 대통령만 바뀐다고 세상이 근본적으로 변하지 않는다. 그리고 우리 사회의 문제를 누군가가 대신 해결해줄 수는 없다. 주권자인 국민이 직접 참여하고 실천하는 과정을 통해, 아래로부터의 변화를 통해, 집단지성과 직접민주주의를 통해 평범한 모든 사람이 주인이 되어야 한다. 그것이 진짜 민주주의다.

저자 조재학은 1997년 이래 주민자치, 참여예산, 협치, 마을공동체, 자원봉사, 시민교육, 사회적경제 등을 통해 아래에서 세상을 바꾸어 나가는 일에 주력했다. 다양한 영역의 이름을 어떻게 붙이든 결국 '자치의 원리'였고, 자치의 힘을 기르며 사람들의 사회적 협조성을 강화할 수 있는 '지역사회'를 터전으로 삼았다. 전국의 다양한 주민자치의 현장에서 시대정신으로서 자치를 강의하고 자치력을 촉진하는 데 힘을 기울였다. 그 바탕에는 사람을 중심에 두고 새로운 운동을 모색했던 (사)열린사회시민연합의 지향, 2000년 독일 정치교육의 현장에서 체험한 시민교육의 경험이 자리잡고 있었다. 교육자와 퍼실리테이터로 스스로를 단련시키면서 다양한 영역과 현장에 연결될 수 있었고, 특정한 영역에 머무르지 않고 '가로지르기'와 '통합적 접근'을 하려 했다

한마디로 저자는 24년간의 다양한 지역활동 경험을 통해 모두의 민주주의라는 설레는 꿈을 꾸게 되었다. 특히 은평구 참여예산위원장으로 3년 3개월, 협치조정관으로 2년 3개월, 도합 5년 6개월여의 현장활동을 통해 뜻이 옳다 하더라도 사람들과 같이 가야 하고, 어떻게 해야 함께 갈 수 있는가를 배웠고, 현장과 사람들을 보다 밀접하게 이해하게 되었고, 기다림의 미학을 공부했고, 유연함을 조금씩 익혀 나갔다. 그리고 무엇보다 더 큰 꿈을 꾸게 되었다. 평범한 사람이 존중받고 주인이 되는 '모두의 민주주의'를 실현하는 꿈을 가지게 되었다.

이 책은 그런 현장의 경험에 기초해서 집필되었다. 그러나 회고가 아니라 미래를 이야기하고 있다. 여러 영역을 다루되 통합적 관점과 원리적 접근을 하고 있다. 다양한 활동에 대한 애정을 바탕으로 현장에서 느꼈던 핵심적인 문제점을 담았다. 특히 활동가나 전문가의 시각보다는 활동의 주체인 주민들의 입장에 서서 문제해결 방안을 생각하고 제안한다. 사람의 변화를 중심에 두면서도 제도와 정치의 문제를 함께 고민한다. 사람과 제도와 정치의 복잡한 상관관계에 의해 사회의 변화·발전이 이루어진다고 믿기 때문이다.



주권자인 국민이 주인 되는 '모두의 민주주의'를 실현하는 방안



1장 '참여예산'은 통용되고 있는 참여예산에 대한 오해들을 짚으며, 참여예산제도의 본질적 가치와 의미를 다루고 있다. 외국의 사례가 아니라 실재하고 있는 '은평구 참여예산'의 변화과정을 자세히 다루면서, 다소 형식화되고 있는 많은 지방자치단체의 참여예산제도에 자극이 되어, 우리나라 참여예산 시즌 3로의 전환을 이야기하고자 했다.

2장 '주민자치'는 지역사회 문제를 구성원 스스로 해결하는 자치의 원리를 통해, (지역)사회문제 해결의 새로운 접근방법을 다루고 있다. 그리고, 전국 읍·면·동에 설치되어 있는 주민자치회가 행정과 중간지원조직이 짜놓은 틀을 주민들이 이행하는 것이 아니라, 주민들이 중심이 되어 주민자치력을 향상할 수 있는 방안을 다루고 있다.

3장 '진정한 변화는 지역에서부터'는 시민교육, 자원봉사, 마을공동체, 도시재생, 사회적경제, 민관협치 등의 사례를 통해 현장의 문제의식을 드러내고, 변화를 위한 토론이 일어나기를 바라는 마음으로 썼다. 각 영역을 다루면서도 지역사회 문제해결을 위한 통합적 접근을 모색하고자 했다.

4장 '진짜 민주주의, 모두의 민주주의'는 익숙하지만 정상적이지 않은 '민주주의' 현상을 짚어보고, 한 사람 한 사람이 주인이 될 수 있는 민주주의체제로서 자치분권과 직접민주주의를 대안으로 모색했다. 아울러 주민(시민)참여와 집단지성을 통한 사회문제해결 전략과 시민참여플랫폼을 다루었다.

각 장의 말미에 수록된 '지역에서 세상을 바꾸는 사람들'은 20여 년간의 활동에서 나에게 영감과 자극을 준 사람들과 조직에 대한 이야기다. 지역사회에 기반한 공익적 퍼실리테이터그룹, 진정한 마을공무원, 실천적 연구자, 생활정치의 표본이 되는 정치인의 이야기를 담았다.

맺는말 '모두의 민주주의를 위하여'는 이 책의 결론이다. 모두의 민주주의를 실현하기 위한 방안으로 직접민주주의의 확대, 자치분권 헌법 개정과 연방제 국가로의 전환, 정부에 민주주의부 설치, 지방자치단체의 지역정부로의 전환, 정치와 정당의 상향식 개혁, 대중의 바다와 정치인의 상호작용, 내 안의 민주주의 실천 등을 담고 있다.

추천사_1 아래로부터 변화하고 혁신하는 '작은 영웅' … 004

추천사_2 지역의 정책선도자 … 007



여는 글 _나는 왜 참여예산과 주민자치에 주목하고 몰입했는가? … 012



Ⅰ. 참여예산



참여예산에 대한 오해들 … 022

참여예산은 직접민주주의 … 032

예산=세금=내 돈 … 040

참여예산은 거대한 시민교육 … 048

은평의 참여예산을 바꾼 결정적 장면 … 054

참여예산 전쟁 … 060

세계의 참여예산을 만나다 … 068

국민참여예산과 서울시 참여예산, 다시 설계하자 … 074



지역에서 세상을 바꾸는 사람들 ① 〈소통이룸협동조합〉 … 082



Ⅱ. 주민자치



주민자치, 한 걸음 더 들어가 보자 … 94

지방행정 패러다임의 전환 … 103

이것이 진짜 주민자치다: 느티나무도서관, 임실 치즈마을 … 110

주민들을 만나는 방법 … 119

주민자치회 활성화 방안 … 126



지역에서 세상을 바꾸는 사람들 ② 〈순천시청 양효정 과장〉 … 143



Ⅲ. 진정한 변화는 지역에서부터



전문가와 행정은 구분하고, 주민들은 통합한다 … 160

주민 스스로 답을 찾아가도록 돕는 시민교육 … 166

세상을 바꾸는 아름다운 실천, 자원봉사 … 175

주민 중심의 마을공동체와 도시재생을 기대하며 … 184

사회적경제와 상생경제 … 193

민관 협치에 대하여 … 201



지역에서 세상을 바꾸는 사람들 ③ 〈전북연구원 황영모 박사〉 … 210



Ⅳ. 진짜 민주주의, 모두의 민주주의



민주주의를 다시 생각한다 … 224

대의민주주의와 직접민주주의 … 234

직접민주주의와 집단지성 … 242

가짜 민주주의 … 257

진짜 민주주의, 자치분권 … 265

언제나, 어디서나, 누구나, 쉽게- 직접민주주의 플랫폼 … 274



지역에서 세상을 바꾸는 사람들 ④ 〈과천시의회 제갈임주 의장〉 … 283



맺는 글 _모두의 민주주의를 위하여 … 297

조재학 서울시 은평구에서 자라나, 중앙대학교 사학과를 졸업했다. 1990년대 후반부터 20년 넘게 풀뿌리 운동과 시민교육, 참여민주주의를 통해 아래(지역)로부터 세상의 변화를 추구하는 실천적 민주주의자다. 586세대이면서도 기득권에 안주하지 않는 성찰하는 캐털리스트catalyst, 실사구시하는 자치분권주의자다.

사단법인 열린사회시민연합 사무처장, 서울시 은평구 참여예산위원장과 협치조정관으로 일했으며, 현재는 지역리더십센터 '함께이룸' 대표이다. 특히 서울시 은평구 참여예산제도를 전국 지방자치단체의 롤모델로 만드는 데 핵심적인 역할을 하였고, 2019년에는 세계은행WorldBank 등의 초청으로 'Smart Citizenship Academy 2019'에서 은평구와 한국의 참여예산제도에 대한 우수사례 발표를 진행하였다.