우리는 복지국가로 간다

지금 우리는 복지국가에서 살고 있을까?
- 모두가 잘사는 복지국가 대한민국을 만들기 위해 꼭 알아야 할 한국 사회 핵심 쟁점

한국의 1인당 국민소득은 2018년 이미 3만 달러를 넘어섰으나 GDP 대비 사회지출은 OECD 평균의 절반에 불과한 11.1%에 머무르고 있다. 이는 곧 한국이 전 세계가 놀랄 만한 경제성장을 이룬 것에 비해 보편적 복지국가를 만드는 데 성공하지 못했음을 뜻하며, 한국의 공적 복지가 한국 사회의 불평등과 빈곤을 완화하는 데 제한적인 역할을 하고 있음을 뜻한다. 그렇다면 왜 한국은 보편 복지국가가 될 수 없었던 것일까? 무엇이 문제였던 것일까? 이 책 『우리는 복지국가로 간다』는 바로 이러한 질문에 답함으로써 한국 사회가 평범한 사람들이 행복할 수 있는 보편 복지국가로 새롭게 도약하기 위해 넘어서야 할 걸림돌과 우선적으로 풀어야 할 난제가 무엇인지 들려준다.
그간 한국의 복지문제를 다룬 여타의 연구가 복지체제와 제도 변화라는 관점에서 지엽적으로 살펴본 것과 달리, 이 책은 지금 한국의 복지체제를 형성해온 정치경제체제의 역사적 유산에 주목함으로써 각 영역에서 복지국가를 만들기 위해 우리가 꼭 알아야 할 한국 사회의 핵심 쟁점과 과제를 도출한 점이 돋보인다. 특히 이 책은 보편적 복지국가는 단순히 사회지출의 증가를 위한 몇 가지 좋은 복지정책을 제도화하고 실현하는 단면적 변화만으로는 만들 수 없으며, 지금의 복지체제를 형성해온 정치ㆍ경제의 역사적 유산이 무엇인지 제대로 알고 이를 함께 개혁해 나갈 때 가능하다고 주장함으로써, 정치ㆍ경제와 무관한 복지는 없으며, 복지와 무관한 정치ㆍ경제도 없다는 점을 적극적으로 드러내고 있다.
예컨대 한국의 사적 사회보장체제의 형성 과정을 살펴보면, 한국의 정치경제제와 밀접히 연결되어 있음을 알 수 있다. 현재 '부동산 인질사회'라 일컬을 만큼 부동산에 의존적인 한국의 사회구조는 산업화 이후 오랫동안 유지해온 저부담-저복지 체제에 기원한다. 즉, 낮은 세금은 낮은 복지지출을 불러오고 이는 사적 복지수단의 발달로 이어졌다. 특히 1970년대 경제성장기 강남 개발과 아파트 건축은 부동산을 통한 자산 형성에 대한 학습효과를 가져온 것에 더해 복지국가의 부재로 인한 주거불안에 대한 두려움은 국민들로 하여금 최후의 안전망으로 주택자산을 선택케 했으며, 민주화와 외환위기는 이러한 부동산 의존성을 더욱 확대재생산해왔다. 이러한 사회구조 속에서 보편 복지국가로 나아가기 위한 새로운 복지체제의 구축은 어떻게 가능할까? 이에 관한 핵심 쟁점은 이 책 7장에서 확인할 수 있다.

한국 복지체제의 특성은 어떻게 만들어졌을까
- 한국 복지국가의 정치경제적 기원과 특성

이 책은 한국의 복지체제의 특징을 '역진적 선별성'이란 개념을 중심으로 살펴본다. '역진적 선별성'이란 상대적으로 안정적 고용과 소득을 보장받는 계층에게 공적 사회보장제도와 사적 자산이 집중되어 있으며, 소득이 낮은 계층일수록 사회보험에서 배제돼 있고 사적 자산도 가지고 있지 못한 현상을 일컫는다. 이로 인해 한국의 복지체제는 상대적으로 열악한 계층이 공적 사회보장제도의 사각지대에 놓이는 현상을 나타내고 있다. 그렇다면 이러한 현상은 어떻게 형성되었을까? 이 책은 한국의 산업화와 민주화의 특성이 이러한 현상을 부추겼다고 진단한다. 즉, 민주화 이후 탄생한 보수대연합이 재벌 대기업들이 노동을 배제하고 자동화를 통해 생산성을 높이는 전략을 선택할 수 있는 정치적 조건을 만들었으며, 이 기반 위에 재벌 대기업은 수출을 위한 조립형 성장체제를 주도함으로써 노동의 불평등을 가속화해온 점에 초점을 맞춘다.
이 책은 한국 복지체제의 특성이 한국의 정치경제의 역사와 무관하지 않다는 점을 부각함으로써 보편복지 복지국가는 증세나 사회지출과 취약계층에 대한 지원을 늘리는 방식으로 만들어지는 것이 아니라는 것을 여실히 보여준다. 그와 더불어 한국에서의 복지국가 건설 과정은 지금까지 걸어온 성장체계와 정치체제를 전면적으로 재구조화함으로써만 가능하다는 인식의 전환을 요구한다.

복지국가 한국 사회를 만들어가기 위해
우리가 풀어야 할 분야별 핵심 쟁점은 무엇인가?

이 책은 한국이 복지국가로 가기 위해 직면하고 풀어가야 할 쟁점을 경제(1ㆍ2장)-정치(3ㆍ4장)-복지(5ㆍ6ㆍ7장)체제를 중심으로 서술하고 있다. 먼저 1장 "한국 생산체제의 유산과 쟁점"에서는 한국의 생산체제가 만들어진 과정과 지금 당면한 문제가 무엇인지 살펴본다. 특히 재벌 대기업이 주도해온 수출 중심의 조립형 성장체제로 인한 경제성장이 정체기를 맞이한 한국 사회가 앞으로 지속가능한 성장을 위해서는 과거의 성장체제를 부정해야 하는 자기모순에 직면한 상황을 적확하게 지적함으로써 향후 성장체제의 전환의 필요성과 방향을 어떻게 가져가야 할지에 대한 쟁점을 체계적으로 들려준다. "한국 노동시장의 구조와 쟁점"을 다룬 2장에서는 한국의 노동시장에서 1차 노동시장을 어떻게 추정하고 있으며, 한국 노동시장의 특징인 이중구조화를 결정하는 핵심 쟁점이 무엇인지를 기업 규모와 고용 형태를 중심으로 살펴본다. 특히 중층적이고 분절적인 한국의 노동시장을 바라보는 여러 이론과 대안을 통해 다양한 가능성을 제시한다. 2장은 1장의 문제의식과 연동해 살펴본다면 좀 더 유의미한 쟁점과 해법에 도달할 수 있을 것이다.
3장에서는 "한국 민주주의의 유산과 복지정치의 전략"을 들려준다. 비교ㆍ역사적 관점에서 한국 민주주의의 특성과 이러한 특성이 복지국가 발전에 어떤 기회와 장애를 내포하는지를 핵심 쟁점 중심으로 살피고 있다. 한국의 복지국가 실현 가능성은 구조(정당체계와 국가역량 등)와 제도(정부 형태와 선거제도 등)적 조건을 배제할 수 없지만, 특히 '행위자(복지동맹, 선거동학, 시민정치)'의 선택과 행동의 중요성을 강조한 점은 귀담아 들을 필요가 있다. 4장 "한국 복지정치의 주요 행위자들과 복지국가의 발전"에서는 복지정치의 행위자들에 초점을 맞추어 누가 한국의 복지국가를 만들어가는 주체가 될 수 있는가라는 핵심 문제와 쟁점을 다룬다. 대통령, 관료, 정당을 비롯해 조직노동, 시민운동단체 등 다양한 주체들이 실제의 역사 속에서 어떻게 변화해왔는지 살펴봄으로써 향후의 주체는 누가 되어야 할지에 대한 새로운 쟁점을 던지고 있다.
이어지는 복지 영역에서는 한국 사회의 정치경제적 유산과 연결된 분배 문제를 다루었다. 5장 "한국 소득보장제도의 유산과 쟁점"에서는 핵심 소득보장제도인 사회보험, 공공부조, 사회수당 등을 중심으로 이 제도들이 형성된 궤적을 살펴봄으로써 한국 사회보장제도가 직면한 문제와 핵심 쟁점을 도출하고 있다. 특히 '역진적 선별성' 문제를 어떻게 해소할지에 대한 대안을 비롯해 지속 가능한 복지체제 구축을 위해 검토해야 할 다섯 가지 쟁점을 제시했는데, 이를 통해 정치경제적 문제와 복지가 얼마나 오랫동안 누적된 관계를 맺어왔는지를 확인할 수 있다. 6장 "한국 사회서비스제도의 유산과 쟁점"은 최근 중요 영역으로 등장한 '돌봄'을 중심으로 다루었다. 한국의 사회서비스가 어떻게 민간 중심으로 진행되어왔는지 그 기원과 궤적을 세 시기로 구분해 설명함으로써 사회서비스의 공공성 실현을 위한 다양한 쟁점을 들려준다. 7장 "한국 사적 보자체제의 유산과 쟁점"에서는 한국 복지체제의 중요한 특성임에도 그간 자세히 다루어지지 않았던 사적 자산축적과 관련한 내용을 들려준다. 한국의 사적 보장제도가 비대해진 것은 과거 권위주의 개발국가 정책의 결과로, 공적 복지 확장이 쉽지 않은 시절 세금을 낮추는 방식으로 국민의 가처분소득을 늘리고 이것이 결국 부동산으로 대표되는 사적 자산축적으로 이어졌다는 분석과 더불어 한국 사회 핵심 쟁점으로 부동산 인질사회에서 벗어나기와 조세 개혁을 내세운 점은 매우 흥미롭다.
마지막 8장 "무엇을 할 것인가"에서는 앞서 살펴본 정치ㆍ경제적 유산을 통해 한국 복지국가의 핵심 쟁점을 '사회복지를 확대 영역 문제, 공적 복지의 급여 수준, 공적 복지의 재원 마련 방법, 사회복지 급여 대상의 문제, 소득불평등 문제해결 방안, 사회서비스의 공공성 강화 방안, 지속 가능한 경제와 함께할 수 있는 사회복지 방안' 등 일곱 가지로 압축 정리하고 있다. 이러한 핵심 쟁점은 어떤 복지국가 대한민국을 만들 것인가에 대한 문제의식과 맞닿아 있으며, 보다 평등하고 공정한 사회를 실현하기 위해서 정치경제구조의 개혁을 동반한 복지 확대가 반드시 필요하다는 점을 강조하고 있다. 공공복지 확대를 넘어 보편적 복지국가로 한 단계 도약이 필요한 시점에서, 복지국가 대한민국의 미래로 한 걸음 더 내딛고자 하는 독자들에게 일독을 권한다.

들어가는 글 : 복지국가 대한민국 어떻게 만들 것인가

서장 왜 한국은 복지국가가 될 수 없었던 것일까
: 한국 복지체제의 정치경제적 기원
1. 공정한 경쟁과 정당한 보상은 이루어지고 있는가
2. 왜 정치경제와 연관된 복지체제인가
3. 한국 복지국가의 정치경제적 기원과 특성
4. 복지국가를 만들어간다는 것의 의미
5. 이 책의 주요 내용

1장 한국 생산체제의 유산과 쟁점
1. 혁신을 필요로 하는 한국 경제
2. 생산체제의 유산
3. 향후 생산체제 재편을 둘러싼 쟁점
쟁점 1 지속 가능한 새로운 생산체제의 구축
쟁점 2 구조조정 시 점진적인 혁신 경로의 가능성 여부
쟁점 3 사회적 대화를 통한 혁신역량의 비대칭성 극복
쟁점 4 각자도생에서 네트워크와 협력의 길로의 이행 가능성
4. 조립형 전략의 한계 극복 과제

2장 한국 노동시장의 구조와 쟁점
1. 이원화된 한국의 노동시장
2. 한국 노동시장의 구조
3. 노동시장을 바라보는 다양한 관점
4. 노동시장 구조를 둘러싼 쟁점
쟁점 1 1차 노동시장의 규모
쟁점 2 기업 규모와 고용 형태
쟁점 3 분절노동시장의 이론적 배경
쟁점 4 분절노동시장의 개선 방향

3장 한국 민주주의의 유산과 복지정치 전략
1. 복지와 정치
2. 복지국가 발전의 정치적 조건
3. 한국 민주주의의 유산: 복지정치의 기회와 장애물
4. 국제비교 관점에서 본 한국 복지정치의 특성
5. 한국 복지정치의 쟁점과 과제
쟁점 1 조직된 시민사회와 유동적 시민정치의 병행발전
쟁점 2 국가 조세역량과 분배역량의 선순환적 강화
쟁점 3 민주적 권력구조와 강력한 복지국가의 동시 달성
쟁점 4 복지국가와 지역복지의 동반성장, 지역 간의 균형발전
쟁점 5 각자도생의 개인적 합리성, 복지국가의 사회적 합리성
쟁점 6 한국 선거정치의 역동성과 휘발성, 그 양면적 잠재성
6. 한국 복지정치의 고유한 역동성과 열린 미래

4장 한국 복지정치의 주요 행위자들과 복지국가의 발전 : 유산, 쟁점, 과제
1. 복지국가와 복지정치, 그리고 주요 행위자들
2. 한국 복지정치의 핵심 행위자들과 복지국가의 발전: 역사와 유산
3. 쟁점과 전망
쟁점 1 복지국가 건설에서 노동운동의 역할
쟁점 2 시민운동의 역할과 정치적 중립성
쟁점 3 좌파정당 및 여타 정당들의 역할
4. 지속 가능한 복지국가를 위한 지속 가능한 복지동맹

5장 한국 소득보장제도의 유산과 쟁점
1. 이중적 도전과 지속 가능한 소득보장제도
2. 한국 소득보장체제의 유산
3. 소득보장체계의 보편성과 지속 가능성
4. 지속 가능한 소득보장체계 구축을 위한 쟁점
쟁점 1 보편적 소득보장체계의 구성을 위한 제도의 조합
쟁점 2 소득보장제도의 재정적 지속 가능성
쟁점 3 보편적 수당의 확대 vs 취약계층에 대한 집중적 지원
쟁점 4 집단 간 형평성을 고려한 소득보장체계의 구성
쟁점 5 사회서비스 vs 현금급여 강화

6장 한국 사회서비스제도의 유산과 쟁점
1. 사회서비스의 개념과 전개
2. 한국 사회서비스의 유산
3. 공공성 강화를 위한 사회서비스의 변화와 개선
4. 사회서비스 관련 주요 쟁점과 과제
쟁점 1 이용자 확대와 서비스 욕구 증가에 따른 사회서비스의 공공성 강화
쟁점 2 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립
쟁점 3 공공성 확보를 위한 시민과 지역사회의 역할
쟁점 4 '사회서비스원'과 '커뮤니티케어'의 적합한 운영

7장 한국 사적 보장체제의 유산과 쟁점
1. 복지체제 전환의 조건
2. 재정복지와 자산기반복지
3. 사적 보장체제의 형성 과정
4. 역기능에 빠진 사적 보장체제
5. 복지체제 전환의 쟁점
쟁점 1 부동산 인질사회에서 벗어나기
쟁점 2 조세개혁 마스터플랜 짜기
6. 한국형 복지국가 전략

8장 무엇을 할 것인가: 정치·경제적 유산을 통해 본 한국 복지국가의 핵심 쟁점
1. 하나의 총체로서 복지-정치-경제
2. 경제 영역에서의 쟁점
3. 정치 영역에서의 쟁점
4. 복지체제와 관련된 쟁점
5. 결론 및 쟁점이 주는 함의

그림과 표 목록 및 출처
본문의 주
참고문헌
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저자 소개

윤홍식 전북대학교 사회복지학과를 거쳐 현재 인하대학교 사회복지학과에 재직 중이다. 참여사 회연구소장, 비판복지학회장 등을 역임했으며, 주요 저서로는 『한국 복지국가의 기원과 궤적(1~3)』, 『안보개발국가를 넘어 평화복지국가로』(공편), 공저로는 『대한민국 복지』, 『가족정책』, 『한국의 민주주의와 자본주의』 등이 있다. 항상 좋은 세상을 꿈꾸며 살고 싶 다. 최근에는 한국 복지국가의 역사, 성장체제 등에 대해관 심을 가지고 있다.