항로(플랫폼 생태계에서 표류하지 않을)

플랫폼 앞에서
모두 노력하지만
모두 쩔쩔매고 있다

과학기술정보통신부에 따르면 SNS, 콘텐츠, 운송, 숙박, 전자상거래 등 온라인에서 제공되는 부가통신 서비스, 즉 플랫폼 경제의 규모는 2024년 기준으로 436조 1,000억 원에 이르며 전년 대비 32.8% 늘어났다.(본문 57~58쪽) 이제 플랫폼 경제는 혁신이 아니라 현실이 되었다. 그런데 '온라인 플랫폼'이라는 말을 들으면 여전히 비싸 보이는 배달 앱 수수료, 이용자 개인정보 관리에 대한 위험, 기존 제도로 보호받지 못하는 노동의 권리, 시장 지배적 지위를 넘어서는 독점적 지배력과 같은 부정적인 이미지가 떠오른다.
뉴스의 헤드라인에 이런 이슈들이 자리를 잡으면, 플랫폼을 향한 규제의 움직임이 빨라진다. 한국인터넷기업협회가 집계한 바에 따르면, 21대 국회가 발의한 디지털 산업 규제 법안은 약 500건이었다. 매년 100건이 넘는 규제가 논의된 셈이지만, 플랫폼을 둘러싼 문제 상황이 크게 나아졌다는 느낌을 받기는 어렵다. 대신 플랫폼 기업들은 거의 매일 쏟아지는 규제 논의에 대응하느라 정신이 없다. 규제의 절대적인 양이 부족해 보이지는 않는데 한쪽에서는 문제를 풀지 못하고, 다른 한쪽에서는 발목이 잡히는 듯한 이 상황을 어떻게 받아들여야 할까?
일상을 꾸려가는 데 필요한 필수적인 도구이자, 치열하게 글로벌 경쟁을 펼치고 있는 핵심 산업이 된 플랫폼. 하지만 잊을 만하면 터져 나오는 플랫폼을 둘러싼 사고 앞에서, 플랫폼을 이용하는 소비자와 노동자, 소상공인을 보호할 목적으로 규제가 만들어진다. 반대로 규제에 대한 논의가 시작되면 플랫폼에 대한 규제가 소비자와 노동자, 소상공인을 보호하지 못할 뿐만 아니라 산업의 근본적인 경쟁력을 해칠 것이라는 목소리도 만만치 않게 크다. 과연 누구의 말이 옳은 것이며, 우리는 어떤 선택을 해야 하는가?
모두가 노력하지만 모두가 쩔쩔매고 있다면, 새로운 관점과 새로운 이해 그리고 새로운 행동이 필요하다. 늘 다니던 길에 신호등과 횡단보도를 놓는 것과는 다른, 한 번도 가본 적이 없는 바닷길을 탐험해 미지의 땅을 찾아가는 뱃사람들과 같아질 필요다. 이 책은 경제학과 경영학, 법학과 정책학 등을 전공한 아홉 명의 연구자들이, 우리 코앞에 와 있는 플랫폼 경제와 규제를 둘러싼 긴급하고 중요한 질문들에 대한 답을 찾아보려는 시도이다.

플랫폼, 어떻게 이해할 것인가

1장 '낯선 바다로 - 플랫폼 경제'는 플랫폼을 둘러싼 문제에 답을 찾기 위해 필요한 '관점의 전환'에 대한 이야기다. 핵심은 플랫폼을 우리가 겪었던 여러 번의 기술 혁신 그 이상의 것으로 보아야만 문제에 올바르게 다가갈 수 있다는 것이다. 플랫폼은 단순히 시장을 좀 더 효율적으로 바꿔주는 도구가 아니다. 플랫폼은 시장의 구조를 바꾸고 있으며, 이는 '적당히 예측할 수 있는 정도의 변화'가 아니다. 이런 이유로 '예측할 수 있다'는 전제에서 시작하는 규제는 실패할 가능성이 높아진다.
2장 '선장이 된 선원들 - 일상의 침범과 플랫폼 참여 과정'에서는 그동안 상식이라고 여겼던 것들을 플랫폼이 어떻게 바꾸고 있는지 구체적으로 보여준다. 예를 들어 플랫폼 의존 기업가(platform dependent entrepreneur), 줄여서 PDE라는 정체성은 일상과 노동, 노동자와 사업자의 경계를 무너뜨린다. 자신의 일상을 상품화해 공급하는 PDE는 기존 경제에서 볼 수 없었던 존재인데, 플랫폼 경제이기에 가능해진 정체성이다. 이렇듯 플랫폼 경제는 우리가 상상할 수 없었던 무엇인가를 끊임없이 쏟아내는 미지의 대륙이기에, 규제에 있어서도 관리자적 태도가 아닌 탐험가적 태도가 필요하다.
3장 '보이지 않는 항해 비용 - 플랫폼 수수료'에서는 전형적인 플랫폼 규제 방식인 수수료 통제가 소비자들에게 실제로 더 많은 효용을 주는지 경제학적으로 접근해본다. 또한 특정 플랫폼에 입점할 때, 다른 플랫폼에서 해당 플랫폼보다 더 싸게 팔 수 없도록 하는 계약 조건인 가격 동등성 조항(price parity clause, PPC)이 독점의 문제를 일으키는지도 살펴본다. 그리고 '규제를 하면 이렇게 될 것!'이라는 예측이 '생각했던 것과는 다른 결과를 가져오네?'라며 마무리되는 모습을 확인해볼 수 있다.

플랫폼, 어떻게 규제할 것인가

4장 '탐험을 도울 것인가 막을 것인가 - 한국의 플랫폼 규제'에서는 실제 규제 현장에서 일어나고 있는 일들을 스케치한다. 플랫폼을 대상으로 한 규제가 실제로 얼마나 빨리, 얼마나 다양하고 많이 만들어지고 있는지 검토한다. 또한 이와 같은 규제들이 가진 문제점을 유형화하고, 특히 플랫폼의 생태계적인 특성과 연계해 어떤 부작용으로 이어질 수 있는지 따져본다.
5장 '안전하고 효과적인 항해를 위해서 - 입법평가와 의견수렴절차'에서는 법적인 분석에 들어간다. 규제는 법으로 하는 것이기에 입법 단계부터 해당 규제 법안이 끼칠 영향을 평가하고, 눈에 보이지 않는 이해관계자까지 찾아 의견을 모아내며, 해당 입법이 목표로 했던 것을 이루었는지에 대한 평가까지 진행되어야 하지만 우리의 현실은 그렇지 못하다. 이에 유럽연합(EU)의 사례를 중심으로 규제 입법에 대한 논의를 펼친다.
6장 '누가 키를 잡을 것인가 - 플랫폼 자율 규제'는 말 그대로 자율 규제를 중심으로 이야기를 풀어낸다. 규제라는 말이 갖는 특유의 뉘앙스와 현대 복지국가 정부의 적극적 개입 성향은, '규제 정책은 이래야 한다!'며 그 이미지를 단단하게 고정시킨다. 하지만 자율 규제처럼 다른 형태의 규제도 가능하다. 6장에서는 자율 규제에 덧씌워져 있는 오해를 풀고, 플랫폼처럼 생태계적 특성을 가진 부문에 자율 규제를 적용했을 때의 장점들을 검토한다. 또한 플랫폼 부문뿐만 아니라 현대 복지국가 정부들의 다른 규제 실패를 극복할 수 있는 대안의 하나로 자율 규제의 가능성을 제시한다.

플랫폼, 어떻게 만들어갈 것인가

7장 '쉽게, 정확하게 그리고 예측할 수 있게 - 플랫폼 규제 설계의 조건'은 플랫폼 규제를 실시할 때, 구체적으로 어떻게 해야 하는지에 대한 시뮬레이션이다. 길을 막으면 돌아가지 않고 어떻게든 샛길을 찾아내는 인간의 행동 양식, 늘 발생하는 관료주의의 문제는 규제 정책이 실패하게끔 하는 핵심 요소들이다. 따라서 7장에서는 이런 요소들과 플랫폼의 특성까지를 고려해, 과연 어떻게 규제를 설계해야 할 것인지에 대한 모델을 그려본다.
8장 '범선에서 기선으로 - 플랫폼과 인공지능'은 2025년을 뜨겁게 달구었던 주제 가운데 하나인 인공지능을 다룬다. 이미 많은 플랫폼들이 인공지능을 적극적으로 활용하고 있다. 따라서 인공지능과 플랫폼의 만남을 현실적인 리스크 관리 측면에서 살펴볼 필요가 있다. 이미 현장의 문제이고 현실의 문제이기에, 플랫폼 생태계의 상수로 인공지능 거버넌스를 살펴본다.
9장 '모두를 위해서 모두가 하는 항해 - 플랫폼 생태계와 국가의 역할'은 플랫폼 생태계에서 국가와 정부가 어떤 역할을 해야 하는지에 대한 제언이다. 전통적으로 시장 참여를 피해왔던 미국 정부가 플랫폼을 비롯한 혁신 경제 생태계에 직간접적으로 참여하고, 유럽연합(EU)은 규제를 무기 삼아 EU 역내 플랫폼 생태계를 보호하는 정책을 펼친다. 중국 정부는 미국과 EU보다 한층 강력한 참여와 개입으로 플랫폼 산업을 키우는 데 열심이다. 플랫폼 경제에서 국가의 역할들이 경쟁을 펼치는 이유 가운데는, 플랫폼 생태계가 지식과 정보의 총합이기에 국가 안보의 문제로까지 확장되고 있다는 점도 포함된다. 미국, 중국 등을 제외하고는 거의 유일하게 자국 플랫폼 생태계를 보유하고 있는 국가인 대한민국은 과연 어떤 식으로 국가의 역할을 자임할 것인지 구상해본다.

들어가며 플랫폼과 생태계 그리고 규제 007

chapter 1 낯선 바다로 - 플랫폼 경제 017
chapter 2 선장이 된 선원들 - 일상의 침범과 플랫폼 참여 과정 031
chapter 3 보이지 않는 항해 비용 - 플랫폼 수수료 057
chapter 4 탐험을 도울 것인가 막을 것인가 - 한국의 플랫폼 규제 075
chapter 5 안전하고 효과적인 항해를 위해서 - 입법평가와 의견수렴절차 095
chapter 6 누가 키를 잡을 것인가 - 플랫폼 자율 규제 123
chapter 7 쉽게, 정확하게 그리고 예측할 수 있게 - 플랫폼 규제 설계의 조건 145
chapter 8 범선에서 기선으로 - 플랫폼과 인공지능 167
chapter 9 모두를 위해서 모두가 하는 항해 - 플랫폼 생태계와 국가의 역할 187

마치며 좋았던 시절은 계속될 수 있을 것인가 209

계인국 고려대학교 행정전문대학원 교수