미국은 왜 복지국가 만들기에 실패했나

"낮은 과세율과 경제 성장"

- 복지국가 미국의 이면에 숨은 취약한 복지 체제



세금에 대한 국민, 특히 노동 계급과 중산층의 강박관념은 현대 복지국가의 성장과 궤를 같이한다. 시작은 뉴딜이다. 미국인들은 뉴딜에 대한 향수가 있다. 대공황Great Depression의 절망에서 벗어나 대압착Great Compression을 통해 중산층의 시대를 연 자본주의 황금기의 또 다른 이름이었기 때문이다. 프랭클린 루스벨트 집권기부터 시작된 1930년대 이후 30년간의 이른바 뉴딜 체제는 이후 신우파와 신자유주의 시기 양극화, 그리고 1 대 99의 사회와 대비되며 그 향수를 더욱더 자극하고 있다. 그런데 이 책의 저자인 몰리 미셸모어는 신우파 정권이 집권할 수 있었던 이유를 흥미롭게도 뉴딜 자유주의자들의 경제 정책, 특히 조세와 복지를 둘러싼 연방정부의 정책과 정치 담론에서 찾고 있다. 즉 레이건의 보수주의 혁명은 뉴딜 체제의 파산이 아니라, 그것에 뿌리를 두고 있다는 주장이다.

뉴딜 추진 세력들은 미국의 복지 체제를 처음부터 기여형 사회보험 체제, 즉 일반 사적 보험이나 저축과 같은 개념을 기초로 구축했다. 이것들의 재원은 급여세다. 즉 노동시장에 진입한 노동자들의 근로소득을 기초로 하는 것으로, 재분배 효과가 적을 뿐만 아니라, 노동시장의 불평등이 노후까지 이어지는 역진적인 제도다. 필자에 따르면 이는 세금에 대한 자유주의자들의 강박관념에 기인한 것으로, 바로 "낮은 과세율과 경제 성장"을 주요 구성요소로 하는 뉴딜 사회 협약의 근간을 이루고 있었다. 이른바 미국 자유주의 세력의 경제성장 우선주의는 전후 냉전의 영향을 크게 받았지만, 냉전 이전에 이미 뉴딜 체제를 지속하기 위한 주요한 정치 전략으로 자리 잡고 있었다. 그 유명한 파이를 키우자는 이야기도 민주당이 집권한 백악관에서 나온 단골 메뉴였다. 우리가 알고 있는 유효수요 창출과 완전고용, 그리고 노동조합의 권한 보장을 통한 노동과 자본의 타협 체제였던 뉴딜 복지국가의 이면에는 이렇듯 취약한 복지 체제가 자리 잡고 있었던 것이다.



"누군가 당신의 세금을 강탈하고 있다"

- 복지국가를 살해하는 혐오의 낙인



오늘날 미국인들에게 복지라고 하면, 보통 TANF(빈곤가족일시지원제도. 이 책에서 등장하는 AFDC의 후신)나 SNAP(보충영양지원제도. 2008년 푸드 스탬프에서 개칭)을 지칭한다. 이런 의미에서 미국인들에게 복지란 극빈층에 대한 구제제도에 다름 아니다. 이른바 보충성 원칙에 기반을 둔 잔여적 복지 체제가 그렇듯이, 이러한 협의적 개념의 복지는 복지 수혜자들에게 혐오의 낙인을 찍는다. 실제로는 1994년까지 AFDC가 전체 복지 예산에서 차지하는 비중이 2% 미만에 불과했다.

여기서 한 가지 의문이 생긴다. 뉴딜과 위대한 사회는 엄청난 소득세율로 잘 알려져 있다. 그런데 뉴딜 체제와 위대한 사회를 이끌었던 민주당 집권 세력이 낮은 세금을 추구했다는 게 무슨 말인가?

이 대목에서 필자가 왜 복지국가가 아닌 조세복지국가 혹은 조세국가와 복지국가의 모순을 이야기했는지를 이해할 필요가 있다. 하나는 조세에 대한 민주당의 정치 담론이 기본적으로 낮은 세금에 있었다는 것이다. 다른 하나는 바로 광범위한 조세지출 정책의 활용이다. 요컨대 높은 과세율이 반드시 높은 수준의 재분배와 빈곤의 감소를 의미하는 것은 아니며, 정부 재정도 빈곤층이 아닌 중간계급의 생계 안정과 복지에 더 기여했지만, 미국 복지체계의 특성상 복지 정책은 중간계급의 조세저항에 악영향을 끼쳤다는 것이 필자의 견해다.

나와는 상관없는 '복지'에 대한 유권자의 분노는 자유주의 복지 담론과 그에 의해 파생된 정책의 후과로 납세자와 복지 수혜자를 분리시키는 결과를 가져왔으며, 이는 곧 감세정치의 정당성으로 이어졌다. 또한 이러한 조세저항운동은 풀뿌리 수준, 즉 주와 지방 수준에서 확대됨으로써 뉴딜 복지국가를 위협하게 된다.



"납세자의 권리 vs 수혜자의 권리"

- 복지를 둘러싼 자유주의 세력과 보수주의 세력의 자기모순



미국 복지국가의 취약성에 대한 필자의 분석에서 눈에 띄는 점은 복지제도뿐만 아니라 조세 체계를 통해 미국의 복지국가 역사를 추적하고 있다는 점이다. 이를 통해 경제 성장과 낮은 세율을 근간으로 하는 전후 미국 자유주의자들의 사회 협약의 근거들이 드러난다.

지역 관료들로부터의 조세저항과 이에 대한 감세 여론이 확대되자, 케네디와 존슨 행정부는 대규모 감세를 통한 경제 성장을 약속하면서 탄생하게 된다. 실제로 케네디와 존슨은 연방부조에 의존하는 세금 수혜자들의 권리와 이익보다는 납세자의 권리와 이익을 강조하면서, 감세 그리고 빈곤과의 전쟁을 복지 의존성을 탈피하는 방식 - 노동시장의 참여를 조건으로 하는 근로 연계 방식 - 으로 이해했다. 1960년대 말부터는 부자 증세와 서민감세운동이 활발하게 전개되었지만, 1970년대 진보 진영의 조세개혁운동은 "평범한 납세자들의 부담"이 "부자를 위한 복지" 때문이라는 인식에 기반하고 있었다. 이 조세개혁운동은 보수주의 반조세운동과는 방향을 달리하는 것이었지만, 과세 기반의 확대를 통한 제도적이고 보편적인 광의의 복지 개념의 확장보다는 기존의 낮은 세금을 통한 경제적 안정이라는 자유주의적 인식에 기반했다는 측면에서 보수주의 조세저항운동과 궤를 같이한 것으로 볼 수 있다. 어쨌든 이러한 진보 진영의 조세저항운동은 제도적 결실을 보지 못하고, 오히려 고소득자들에게 면세 혜택을 주는 역진적인 과세안을 채택하는 1978년 재정법으로 넘어가게 되었다.

보수 진영 대표하는 공화당의 본격적인 감세정당으로서의 변신은 주지하다시피 1970년대 후반, 캘리포니아 제안 13호로 상징되는 전국적인 조세저항운동과 레이건의 집권을 통해서였다. 그 배후에는 기존 공화당 보수주의와는 결을 달리하는 신보수주의 반체제(반기득권) - 이른바 티파티Tea Party -세력이 있었다. 사실 이전의 공화당 보수주의 세력은 균형예산과 재정보수주의에 입각한 낮은 세금과 지출 억제 정책을 기본적인 재정 정책으로 삼고 있었다. 하지만 뉴딜 자유주의가 조세와 복지국가의 간극을 넘어서지 못했듯이 레이건의 보수주의 역시 조직되지 않은 빈곤층에 대한 낙인찍기를 제외하면, 전체적인 복지 규모의 축소에는 실패하고 만다. 미국 복지국가의 교착과 위기가 반복되고 지속되고 있는 데는 이러한 자유주의 세력과 보수주의 세력의 자기모순이 깊숙이 자리 잡고 있다.



미국의 역사에서 찾아낸 대한민국 정치의 맥락



이 책의 묘미는 풀뿌리 수준, 즉 도시 지역에서 펼쳐지는 반복지와 조세저항 운동을 매우 세밀하게 묘사함으로써 미국의 복지 갈등에 대한 이해를 높이고 있다는 데 있다. 이는 필자가 역사학자인 이유도 있을 것이다. 특히 필자가 현대 미국 정치의 모순으로 뽑고 있는 상반된 국민 인식, 즉 좀 더 많은 정부의 공적지원을 바라지만, 정작 세금은 내기 싫어하는 이유에 대한 세심한 기술은 이 책의 장점 중 하나다.

우리나라 역시 필자가 그려낸 미국의 모습과 닮은 데가 있다. 어느 나라나 세금 내기 싫어하는 것은 인지상정이겠지만, 우리나라 역시 내가 낸 세금이 내 경제적 안정과 복지로 돌아온다는 복지의 효능감이 낮은 국가 중 하나다. 조세지출 수준도 OECD 평균을 상회한다. 어떤 조세체제를 갖느냐, 또한 어떤 복지국가를 지향하느냐는 정치적 선택의 영역이다. 사회지출 영역과 규모를 꾸준히 확대하고는 있지만 보편적이고 촘촘한 재분배 정책으로도 잘 이어질 수 있는지, 이 책이 다루는 미국 조세복지국가의 역사에서 그 시사점을 얻을 수 있을 것이다.

서문 세금은 왜 중요한가?



제1장 복지국가와 조세국가 지키기: 뉴딜과 전후 복지국가 논쟁

지역에서의 복지국가 반대운동 … 43

뉴딜이여, 안녕 … 56

납세자, 세금 수혜자, 그리고 성장의 정치 … 70



제2장 시장의 실패: 케네디-존슨 정부 시기 감세와 복지 축소의 정치

자유주의적 방식으로서의 감세: 1964년 재정법 … 93

형평을 위한 호소: 빈곤과의 전쟁 … 109



제3장 정치적 합의의 붕괴: 뉴딜 체제의 와해와 위대한 사회의 분열

부양아동가족부조에 대한 공격 … 132

총이냐, 버터냐 … 149

빈자를 위한 정책, 부자를 위한 정책 … 158



제4장 세금 논쟁: 닉슨 행정부 시기 복지 개혁과 조세저항

잊힌 미국인들에 대한 구애: 가족지원계획 … 175

아래로부터의 납세자 동원 … 186

조세저항의 활용: 조세정치와 신공화당 … 206



제5장 게임 오버: 레이건 혁명과 조세 논쟁의 결말

우리가 알고 있는 조세 개혁의 종말 … 221

자유주의와 레이건 혁명 … 239



에필로그 교착 상태의 미국 복지국가 … 259

옮긴이의 글 … 276

주석 … 285

색인 … 359

감사의 글 … 365

몰리 미셸모어 역사학자로 20세기 후반 미국의 정치, 문화, 사회사, 특히 재정 정책과 복지 국가가 전공 영역이다. 2006년 미시간대학교(University of Michigan, Ann Arbor)에서 박사학위를 받았고, 2017~2018년도 프랑스 사회과학연구원 북미연구센터 방문교수를 역임했다. 현재 매사추세츠주 렉싱턴 소재 워싱턴앤리대학교(Washington and Lee University) 역사학과 부교수로 재직 중이다. 지금은 여성, 아프리카계 미국인, 자산소유자, 이주민, 반이민활동가, 반전활동가 등 다양한 집단이 납세자이자 시민으로서 정책 변화와 시민권의 확대에 어떤 영향을 미치는지에 대한 연구 프로젝트를 진행 중이다.