현실정책

"정책은 책상 위에서 완성되지 않는다. 현장에서 길어 올린 1만 일의 기록"

현실정책 - 관계에서 변화까지, 정부의 심장부를 기록하다
정책은 어디서 오는가. 책상 위 보고서에서 시작되는 것일까, 아니면 사건과 사람, 그리고 시대의 요구 속에서 태어나는 것일까. 30년간 대한민국 행정 최전선에서 그 질문을 붙들고 살아온 한 사람이 있다.

고기동, 1971년 대구 출생. 행정고시 38회 합격 이후 행정안전부, 대통령비서실, 중앙인사위원회, 교육부, 세종특별자치시, 행정안전부 장관 직무대행에 이르기까지, 그는 국가의 심장부에서 수많은 선택과 결정을 경험했다. 『현실정책』은 그가 1만 일의 공직 생활 끝에 꺼내놓은 생생한 기록이다.

이 책은 정책학 이론과 현장의 리얼리티를 오가는 '정책의 지도'다. 책의 출발점은 단순했다. "보고서는 얼마나 바뀌어야 변화된 것처럼 보일까?", "기획재정부는 정말 슈퍼 갑일까?", "합리적이라는 건 무엇인가?", "정부는 왜 쉽게 바뀌지 않을까?" 공직 현장에서 끊임없이 부딪힌 질문들. 저자는 이 질문들에 답하기 위해, 정책의 다섯 얼굴(관계·정치·선택·변화·정부)로 나누어서 분석한다.

사람과 사건이 만든 정책의 현장
책 속에는 우리가 뉴스를 통해 보았던 장면들이 살아 있다.
2022년 이태원 참사 국회 현안질의에서 266번이나 반복된 '책임'이라는 단어. 같은 단어가 자리와 맥락에 따라 얼마나 다른 의미를 띠는지, 그는 그 언어의 결을 짚어낸다. 2025년 포천 민가 폭격 사고에서는 '책임감의 무게'가 실제 생명과 안전에 어떤 차이를 만드는지를 묻는다.

2023년 여름, 폭우·폭염·잼버리 파행·후쿠시마 오염수 방류까지, 사건은 하루가 다르게 발생했다. 국민의 관심은 곧 정책의 관심이자 의제다. 관심이 사라지면 아무리 절박한 문제도 해결의 문턱에 오르지 못한다. 저자는 여기에 대해 "관심은 희소한 공공자원"이라 부른다.

정치와 정책이 얽히는 순간들
코로나19 시기 긴급재난지원금 논쟁은 정치와 정책이 어떻게 교차하는지 보여준다. 선거를 앞두고 여야가 지급 대상을 전 국민으로 확대하자는 경쟁을 벌이고, 기획재정부와의 갈등 끝에 긴급재난지원금이 만들어졌다. 그는 이런 과정을 '정책의 정치적 순간'으로 말한다. 공공요금 인상 사례도 그렇다. 국제 가스 가격 급등에도 선거 전까지 요금 인상을 미룬 결정, 그 결과 불어난 적자와 새 정부의 부담. 그는 이를 통해 정책의 타이밍, 정치적 계산, 그리고 장기적 파급 효과의 얽힘을 보여준다.

이론과 태도, 그리고 통찰
『현실정책』은 단순한 사건 나열이 아니다. 퍼지셋 방법론과 텍스트 분석을 활용한 연구 경험을 바탕으로, 저자는 행정학 이론이 어떻게 현실을 설명하고 예측에 기여하는지 증명한다.

책 말미에서 그는 기술보다 더 중요한 것이 '태도'라고 강조한다. 아무리 좋은 수단을 알아도, 그것을 쓰는 사람의 태도가 정책의 성패를 가른다. 겸손함, 열린 질문, 깊은 사색, 그리고 "그럼에도 해보자"는 용기. 그는 이것이야말로 정책가가 지녀야 할 진짜 실력이라고 말한다.

왜 지금, 왜 한국 독자가 읽어야 하는가
『현실정책』은 단지 공직자나 정책학도를 위한 책이 아니다. 정부가 어떻게 움직이고, 왜 어떤 정책은 성공하고 어떤 정책은 실패하는지 이해하려는 모든 시민을 위한 책이다. 정책은 멀리 있는 추상적 개념이 아니라, 재난지원금 지급일, 전기·가스 요금 고지서, 지하차도 침수 사고처럼 우리의 삶 한가운데서 작동한다. 이 책은 독자에게 묻는다. "당신이 바라는 정부는 어떤 모습인가?" 그리고 대답할 수 있는 언어와 사례를 건넨다.

프롤로그 … 10

1장ㆍ관계 … 22
제1부ㆍ책임
책임, 그 복잡한 의미 / 도의적 책임을 느낍니다! / 객관적 책임의 4가지 모습 / 책임을 둘러싼 현실 모습 / 누구의 잘못인가에서 어떻게 해결할 것인가로

2장ㆍ비난 … 39
비난, 피할 수 없는 숙명 / 비난과 책임은 같은 방향으로 향하지 않는다 / 왜 비난에 반응하는가? / 비난의 화살 피하기 / 비난을 받았을 때, 어떻게 해명하는가? / 어떤 해명 방식이 가장 효과적인가? / 비난 회피도 정책의 기술이다

3장ㆍ신뢰 … 58
행동에 대한 기대와 믿음 / 정부는 유능하고, 정직하며, 공정한가? / 정부 신뢰의 역할과 중요성 / 정부 신뢰는 복합적이며 다중적이다 / 대통령과 정부 신뢰 / 정부 신뢰는 국민의 인식과 기대가 조합된 결과 / 신뢰 흑자를 쌓아가는 정부가 되어야

4장ㆍ관심 … 79
관심은 희소한 공공자원 / 관심을 좌우하는 것들 / 사회 문제는 정책 관심으로 어떻게 연결되는가? / 사라지는 의제, 살아남는 의제 / 관심은 다른 관심으로 덮어지는가? / 관심이 필요한 300번의 기회

제2부ㆍ정치
1장ㆍ선거 … 100
정책과 정치의 연결고리 / 본질적으로 행정은 정치적인가? / 선거, 정책을 움직이는 힘 / 선거는 경기 변동을 유발하는가? / 경제 성적표가 표심을 결정한다? / 선거와 정책의 선순환을 위하여

2장ㆍ포퓰리즘 … 118
대중의 선택인가, 인기영합인가? / 포퓰리즘을 바라보는 시각 / 우리나라의 포퓰러리즘과 포퓰리즘 / 포퓰리즘 시대, 미래 세대의 공짜점심

3장ㆍ영혼 … 136
'영혼 없는 공무원'의 기원과 막스 베버 / 관료제의 도덕적 함정 / 베버의 관료제를 넘어 / 공무원 영혼의 현대적 변화 / 균형 잡힌 영혼을 위하여

4장ㆍ정책행동 … 150
정책은 정치적 행동을 수반한다 / 정치적 행동을 설명하는 관점들 / 정책이 정치를 결정하는가? / 편익과 비용에 따른 정책행동 / 정책행동이 말하는 정치의 언어

제3부ㆍ선택
1장ㆍ합리성 … 168
합리적 사유와 판단 / 내용적 합리성과 절차적 합리성 / 합리 지향적 인간의 제한된 합리성 / 제한된 합리성에서의 선택 / 불확실한 상황에서의 우연한 선택 / 인공지능 시대와 합리성

2장ㆍ딜레마 … 188
이러지도 저러지도 못하는 난감한 상황 / 양립할 수 없는 가치와 목표 간의 선택 / 딜레마와 갈등 / 딜레마와 보호된 가치 / 딜레마와 정책가의 행동 / 비록 완벽하지는 않지만

3장ㆍ정책 기조 … 203
정책 기조, 정책을 움직이는 기준선 / 정책가는 무엇에 기대어 판단하는가? / 정책 기조, 현실에서 왜 중요한가? / 정책기조의 권력성과 적절한 행동 / 비정상의 정상화, 정상의 비정상화

4장ㆍ정책 수단 … 218
총론 찬성, 각론 반대 / 정책 수단은 어떻게 선택되는가? / 정책 수단으로서의 무행위 / 채찍, 당근, 설교 / 하나의 해답은 없다. 최적의 정책 조합 찾기


제4부ㆍ변화
1장ㆍ변화 … 242
변화란 전과 후가 다르다는 것! / 진화에서 배우는 변화의 두 가지 시선 / 제도는 정책 변화를 가로막는다? / 점진 vs 급격 : 어떤 방식이 더 나을까? / 보고서는 얼마나 바뀌어야 새롭게 보일까? / 변화를 관리해야 성공할 수 있다 / 새로움과 익숙함의 사이에서

2장ㆍ경로 … 264
어제와 같은 오늘, 과거는 어떻게 현재를 지배하는가? / 권력과 이익의 자기강화 / 경로는 어떻게 형성되고 굳어지나? / 과거를 딛고 미래로 가자

3장ㆍ정책실패 … 278
오류와 오차, 시행착오와 실수 / 정책실패는 맥락적이며 상대적이다 / 실패를 유발하는 정책 함정 / 정책불응, 실패의 또 다른 얼굴 / 정책은 실패를 토양 삼아 자란다

4장ㆍ소요 시간 … 295
흐르는 강물처럼, 모든 정책에는 시간이 흐른다 / 정책을 만드는
데 걸리는 시간, 평균 3년 / 정책 시간에 영향을 미치는 다양한 요
인들 / 정책 시간에 대한 기관별 온도 차이 / 정책이 현실이 되기
까지 / 미리 준비하는 정부를 위하여

제5부ㆍ정부
1장ㆍ조직행동 … 314
결정의 본질 / 합리적 선택 모델, 우리는 원팀이다 / 정부 정치, 기관 간 협상과 타협 / 조직행태 모델, 정부는 조직으로 움직인다 / 조직의 구성 / 조직의 행동을 조정하는 메커니즘 / 조직의 변화 / 조직의 생존 / 조직의 지도자 / 조직은 탄생의 순간부터 개혁의 대상

2장ㆍ부처 … 335
기재부는 세다, 행안부는 높다, 국토부와 산자부는 중요하다 / 부처는 두 번 싸운다 / 기획재정부는 슈퍼 갑인가? / 초과 권력, 과잉 권력의 균제와 균형을 위하여

3장ㆍ지방정부 … 348
지방정부의 결정은 어떻게 이루어지는가? / 개발 정책을 선호하는 이유 / 243개 지방정부는 서로의 라이벌인가? / 민생의 길은 지역에 있다

4장ㆍ정책 명칭 … 364
정책도 이름값 한다? / 이름이 바뀌면 정책 효과가 달라진다 / 정책 명칭, 수사인가 전략적 도구인가? / 좋은 정책명칭 만들기 / 정책명칭, 역시 중요하다

에필로그 … 374

주석 … 379

고기동 1971년 1월생. 대구에서 태어나 경기도 수원에서 초·중·고등학교를 다녔다. 연세대학교 행정학과를 졸업하고, 미국 위스콘신 대학교에서 석사 학위를 받았으며, 연세대학교에서 행정학 박사 학위를 취득했다. 퍼지셋 방법론과 텍스트 분석을 활용한 정책연구를 다수 수행했다.
1994년 제38회 행정고시에 합격해 1995년부터 공직 생활을 시작했다. 2025년 공직에서 물러날 때까지 30년간 정책 현장에서 다양한 역할을 수행했다. 행정안전부, 대통령비서실, 중앙인사위원회, 교육부, 세종특별자치시에서 근무했다. 2023년 8월 행정안전부 차관으로 임명되었으며, 2024년 12월부터 6개월간 행정안전부 장관 직무대행을 맡았다.