좋은 정책의 조건(반양장)

우리의 삶을 결정하는 요인은 다양하다. 가족도 중요하고 건강도 중요하다. 생명도 중요하고 경제도 중요하다. 그런데, 정책만큼 우리 인생에 중요한 것이 또 있을까? 정책은 개인의 삶을 형성하고 사회의 변화를 이끄는 역할을 하기 때문이다. 태어나 첫울음을 내뱉는 순간부터 우리는 정책이 만들어 놓은 틀 속에 살고 있지 않은가. 정책 때문에 울기도 하고 정책 덕분에 웃기도 한다. 그렇기에 우리의 삶과 사회를 더 나은 방향으로 이끄는 정책이 필요하다. 성공하는 정책을 만들고, 정책을 성공시키는 방안을 고민해야 한다.

정책이 그렇게 중요함에도 불구하고 우리는 정책의 성공 조건에 대해 잘 알지 못한다. 건강을 유지하는 방법, 부자가 되는 방법, 좋은 리더가 되는 방법, 심지어 전쟁에서 이기는 방법까지, 우리는 다양한 분야에서 성공의 비결을 찾으려고 노력하는데, 정작 정책을 성공시키는 방법에 대해서는 무지하다. 정책이 어떻게 만들어지고, 어떻게 시행되는지 기술적인 고민들은 많이 하지만, 정작 정책의 성공 조건에 대해 말하라고 하면 명쾌히 답하는 사람을 찾기 어렵다. 정책 성공 여부를 판단하는 정책평가는 활발하나, 정책의 성공 조건은 제대로 논의되지 않는 것이 현실이다.

우리는 정책을 만드는 정치에는 많은 관심을 갖는다. 시민들은 민주주의 제도를 통해 책임정치가 구현되기를 기대한다. 자신이 원하는 정책을 만들어 줄 것을 기대하며 투표한다. 또한, 정책을 시행하는 행정의 성공 조건에 대해서도 많은 고민이 이뤄진다. 인사를 어떻게 배치해야 할지, 조직을 어떻게 관리해야 할지, 예산을 어떻게 투입해야 할지에 대한 연구는 정말 많다. 행정학은 행정의 성공 조건에 대해 연구하는 학문이라고 말할 수도 있다. 최근 많은 관심을 받는 공공관리(public management)는 더욱 그러하다. 공공관리 연구자들은 공공조직의 성과에 대한 연구를 축적하고 있다.

그렇다면 정책 성공의 조건에 대한 논의가 부족한 이유는 무엇일까? 아마도 답을 찾는 게 어려워서일 것이다. 그 누구도 정책의 성공 여부를 분명히 말하기는 어렵기 때문이다. 누군가에게는 성공이 누군가에게는 실패일 수 있지 않은가. 당장은 실패인 것 같지만, 길게 보면 성공인 경우도 많다. 누군가에게 혜택이 돌아가지만 과도한 비용이 들어간 것일 수도 있다. 성공 여부에 대해 확답을 할 수가 없다 보니, 어떻게 하면 정책의 성공을 이끌어 낼 수 있을지 말하기 어렵다. 그러므로 인접 학문에 해당하는 행정학의 관심과 달리, 정책학이 진정 관심을 가져야 할 것이 바로 '정책의 성공 조건'이다.

현장에서 보면, 정책의 성공과 실패가 보인다. 정책이 실제로 적용되는 현장은 그 정책의 진정한 가치를 평가할 수 있는, 어쩌면 유일한 공간이다. 현장에서는 정책이 의도한 대로 작동하는지, 실제로 사람들의 삶을 어떻게 바꾸는지, 그리고 예상치 못한 부작용은 없는지를 직접 확인할 수 있다. 정책이 현장에서 어떻게 받아들여지고, 어떤 결과를 낳는지를 직접 목격함으로써 정책의 실제 영향력을 평가할 수 있다. 오랜 기간 현장에서 머물면 더 넓고 길게 정책의 성패를 따져 볼 수도 있다.

그래서 현장에서 일하는 정책학 박사들이 모여 이 책을 저술하기로 했다. 충남대학교 국가정책대학원에서 박사학위를 받은 현장 전문가들이 모여 정책의 성공 조건을 고민했고, 그 결과가 바로 이것이다. 현장의 경험을 바탕으로 성공한 정책 혹은 실패한 정책을 찾아 성공과 실패를 가른 요인이 무엇인지를 고민했다. 특히 정책 과정에 주목했다. 정책이 만들어지는 과정을 구분해 보고 각 과정에서 중요한 성공 요건을 찾아보고자 했다. 한 정책의 성공을 가르는 요인들은 다양하지만, 각 연구자들이 제일 중요하다고 생각하는 것을 하나씩 뽑았다. 이를 모아 보니 열두 개가 나왔다.

제1장은 정책 과정의 시작이라고 할 수 있는데 의제설정론과 관련된다. 이 장은 국무조정실에서 오랜 기간 규제정책과 정책평가 업무를 담당해 온 김기만 박사가 맡았다. 김 박사는 교통규제정책을 분석했는데, 최근 논란이 되는 민식이법, 윤창호법, 타다금지법의 사례를 살펴보며 '정치적 의제는 조심하자'라는 결론을 얻어 냈다. 합리적인 분석 없이 인기 영합적으로 정책을 만들어 내면, 오히려 부작용이 생길 수밖에 없다는 점을 밝히고 있다.

제2장과 제3장은 정책분석론을 다룬다. 먼저, 제2장은 충남대학교에서 박사과정을 진행 중이며, 한국통계정보원에서 일하고 있는 양준모 선생이 저술했으며, 정책의제가 설정된 후 가장 먼저 고민해야 할 정책문제 정의 부분을 다루고 있다. 저자는 정책문제를 정확히 정의하는 것이 효과적인 정책 수립의 첫걸음임을 강조한다. 2023년 여름부터 언론 보도를 통해 다양한 교권 침해 사례가 드러나면서, 교권과 학생 인권 간의 대립 구도가 심화되고 있다. 특히 학생 인권이 과도하게 보장된 결과 교사의 권리가 침해받고 있다는 인식이 널리 퍼지고 있다. 이러한 상황을 배경으로 정부는 학생 인권 조례를 폐지하고 교권을 강화하는 방향의 정책을 추진하고 있다. 그러나 저자는 이러한 접근이 과거 학생 인권이 무시됐던 해결 방식과 크게 다르지 않다는 점에서 한계를 지적한다. 저자는 단순히 한쪽의 입장만 대변하는 정책으로는 근본적인 문제를 해결하기 어렵다고 비판한다. 따라서 교권과 학생 인권이 상호 존중되고 공존할 수 있는 균형 잡힌 정책 접근이 향후 교육정책의 핵심 과제가 돼야 한다고 주장한다.

제3장은 정책 대안을 도출하는 과정에서의 성공 조건을 모색한다. 이 장은 배관표 충남대 국가정책대학원 교수가 저술했다. 박종석과 함께 쓴 『한국행정사학지』 "1970년대 한국 중화학공업화 정책의 형성과정 연구"를 요약·수정한 것이다. 제3장은 한국의 발전을 이끌어 낸 중화학공업화정책은 다양한 대안들이 경쟁하면서 점진적으로 만들어졌음을 밝힌다. 아울러 다양한 대안들은 가외적인(redundant) 조직이 있었기 때문임을 밝힌다. 행정조직의 절대적 가치라고 여겨진 효율성에 도전해 조직의 가외성과 관료 간 경쟁, 점진적인 대안 형성의 메커니즘을 정책의 성공 조건으로 제시한다.

제4장은 제1장의 저자인 김기만 박사가 저술했으며, SSM 규제정책 사례를 통해 행정절차의 중요성과 정책 효과성을 강조하고 있다. 정책이 「행정절차법」을 준수하지 않을 경우 정책의 실효성이 저하되거나 무효화될 수 있기 때문이다. SSM 규제정책, 즉 대형마트 영업 시간 제한 사례는 행정 절차의 과정이 미흡해 정책의 실효성이 약화된 사례로, 정책 집행에서 적절한 절차 준수가 필수적임을 보여 준다. 다만, 행정 절차의 중요성은 단순히 규제정책에 한정되지 않으며, 정책이 지속성과 실효성을 갖춰 의도된 바를 달성하기 위한 측면에서 중요한 요소다.

제5장부터 제9장까지는 정책 집행에서의 성공 요인에 관해 각각의 사례를 통해 설명하고 있다. 먼저, 제5장은 충남대학교 아시아여론연구소 부소장이자 피아니스트로 활동하고 있는 백석원 박사가 저술했다. 이 장은 정책 집행 과정에서 현장의 재량권이 갖는 중요성을 강조한다. 정책의 성공 여부는 전문성을 갖춘 정책 실행자 또는 현장 전문가의 역량과 전문성이 보장되는 것이 정책이 성공하는 주된 요인이 될 수 있기 때문이다. 이에 대한 사례로서, 제5장은 한국예술종합학교의 사례를 제시한다. 한국예술종합학교는 「한국예술종합학교 설치령」을 통해 총장의 재량권을 보장받으며, 유연한 교육 방식으로 운영되고 있다. 이와 같은 혁신적인 운영 방식으로 기존의 경로의존성이 초래하는 한계를 극복하고, 예술 분야의 훌륭한 인재를 양성하는 부분에서 뛰어난 두각을 나타내고 있다. 이와 같은 사례는 정책 집행의 성공 요인 중 하나로 현장의 재량권이 얼마나 중요한 요소인지를 시사한다.

제6장은 오랜 기간 행정안전부에서 일하고, 현재는 한국한복진흥원을 이끌고 있는 박후근(A) 박사가 저술했다. 박후근 박사는 한복과 한지 등 전통문화에 대해 오랜 관심을 가지고 다양한 활동을 하고 있다. 정책문제를 해결하기 위해 단일한 정책도구의 사용보다는 다양한 정책도구가 고려되는 것이 중요할 수 있음을 한지진흥정책 사례를 통해 설명한다. 제6장은 배관표 교수와 함께 쓴 「입법과정책」 학술지의 "전통 한지정책의 현황과 문제 분석: 입법 방안 도출을 위해"를 요약·수정한 것이다. 한지 산업은 전통문화로서 보존의 가치가 높지만, 생산·유통·소비 전반에서 위기를 겪고 있는 실정이다. 이와 같은 문제는 단순히 재정 지원으로는 극복하기 어려우며, 법적·제도적 장치, 연구개발(R&D), 시장 활성화 정책 등 다양한 지원 및 규제를 모색해야 할 필요가 있다. 이와 같이 정책문제를 해결하려면 단일한 정책도구의 사용이 충분할 수 있지만, 정책문제의 중요성과 심각성에 따라서는 다양한 정책을 통한 다방면의 지원이 필수적일 수 있다.

제7장은 충남대학교에서 박사과정을 진행 중이며, 해양경찰청에 재직 중인 배지영 선생이 저술했는데, 정책 집행 과정 중 협력의 중요성을 강조하고 있다. 해양조난사고가 기후 변화와 자연재해 등으로 인해 급증하면서, 해양경찰과 같은 국가 구조 세력만으로는 광활한 해역의 위험을 모두 감당하기 어려워지는 실정이다. 이에 민간인이 참여하는 해양재난구조대의 역할이 강조되는 것은 자연스러운 수순이다. 해양재난구조대는 자발적 구조 활동에서 출발했으나, 현재는 「해양재난구조대의 설치 및 운영에 관한 법률」을 통해 대원의 위촉, 교육, 수당, 보험 등 구체적인 운영 및 지원 규정이 마련되는 등 체계화를 갖추고 있다. 이제는 민간 구조 세력의 구조 실적이 크게 증가하고 있어 민관 협력의 효과가 입증되고 있다. 이는 정책 집행 과정에서의 협력을 통해 성공적인 성과를 달성하고 있는 대표적인 사례다.

제8장은 연구개발특구진흥재단에서 근무하는 박후근(B) 박사가 저술했다. 이 장은 박후근 박사가 쓴 『기술혁신학회지』의 "연구소기업 설립 정책의 활성화 요인 분석: 정책 집행 주체의 태도 중심으로"를 요약·수정한 것으로, 정책의 성공을 위해서는 단순한 형식적 순응을 넘어 정책 집행 주체가 정책 내용을 내면화하는 수용 과정이 필수적임을 강조한다. 연구소기업 제도는 2006~2013년까지 하향식 목표 설정에 따른 소극적 집행과 제한된 지원으로 성과가 미미했다. 그러나 2014년 이후 상향식 목표 설정과 예산 확대, 인센티브 제공 등으로 정책 집행이 적극적으로 변화했다. 이로 인해 연구소기업 설립 건수가 급증하며 다양한 기술사업화 성과를 이뤄냈다. 이와 같은 사례는 정책 실행 과정에서 정책 대상 집단의 내면적 수용이 정책의 성공에 중요한 요소임을 시사하는 대표적인 예시다.

제9장은 제2장의 저자인 양준모 선생이 저술했다. 이 장은 정책이 효과적으로 집행되기 위해서는 현장의 수용성이 중요하며, 이에 정책의 효과성 제고를 위한 현장 보완의 중요성을 강조한다. 육아휴직 제도는 출산율 제고와 일·가정 양립을 위한 대표적인 정책이다. 육아휴직 제도의 취지에 대해서는 누구도 부정하지는 않지만, 현실적으로 현장에서의 활용이 어렵다는 지적은 정책의 한계가 있음을 의미한다. 이는 육아휴직 제도가 공기업과 일부 대기업을 제외하고는 현장에서의 수용성이 낮기 때문이다. 그러므로 정책의 수용성을 높이기 위해서는 현장 개선을 함께 모색해야 한다. 특히 중소기업 종사자 또는 남성 근로자 등 정책에서 소외된 집단을 대상으로 한 차별적인 개선 방안을 모색할 필요가 있다. 이와 같은 사례는 정책의 설계뿐만 아니라, 실행되는 현장의 상황을 개선하는 것이 중요하다는 점을 보여 주는 대표적인 사례가 될 수 있다.

제10장부터 제12장까지는 정책이 시행된 후 '정책 평가', '정책 종결'과 '정책 환류' 등에 관해 주목하고 있다. 제10장은 한국연구재단에 재직하는 김명진 박사가 저술했으며, 정책 평가의 관점에서 정책의 목표 설정의 중요성을 강조한다. 연구 업적 평가는 연구자들의 연구 활동에 지대한 영향을 미치는 요소다. 정책을 통해 연구자들의 질적인 성장을 도모할 수도 있지만, 단순히 양적인 실적을 중시하는 평가 체계는 연구자들을 부실한 학술대회나 학술지로 유도할 수 있다. 특히 부실 학회와 부실학술지 문제는 잘못된 연구 업적 평가 체계에서 비롯되며, 연구자들이 양적 실적을 좇아 부실한 학술대회에 참가하는 원인을 제공한다. 현재 한국의 과학기술 경쟁력은 높지만, 연구 성과의 질적 수준은 개선이 필요하다. 제10장은 이와 같은 사례를 통해 정책의 목표 설정의 중요성을 정책 평가의 관점에서 설명하고 있다.

제11장은 충남대학교 박사과정을 수료한 박종석 선생이 저술했으며, 기존 정책을 적절히 종료함으로써 새로운 정책이 효과적으로 도입될 수 있음을 강조한다. 이 연구는 박정훈 교수와 배관표 교수가 함께 쓴 『한국행정사학지』의 "한국 공공임대주택 공급 유형들의 분절화 연구: 노태우 행정부부터 박근혜 행정부까지"를 요약·수정한 것이다. 특히 공공임대주택정책에서 나타나는 분절화 문제를 중심으로, 정책 종결의 필요성과 해결 방안을 논의한다. 공공임대주택은 주거권 보장과 주거 빈곤 완화를 목표로 다양한 유형으로 공급되지만, 지나치게 세분화되면 정책 대상자들이 적합한 유형을 선택하기 어려워지고, 행정 비용과 혼선이 발생할 수 있다. 이러한 분절화 문제는 장기적인 주거복지 목표 달성을 저해하고, 정책 불안정성을 초래할 위험이 있다. 따라서 기존 정책을 적절히 종결하고 새로운 정책을 도입하는 것이 중요하다.

제12장은 현역 군인이자 국방 인사정책을 연구하고 있는 김동민 박사가 저술했으며, 이웅 박사와 함께 쓴 『한국군사논집』의 "대한민국 병역 제도의 경로의존성에 대한 고찰: 인구 요인의 부정적 환류를 중심으로"를 요약·수정한 것이다. 경로의존적 특성이 시대적 변화를 대응하지 못할 수 있다는 우려로 경로의존성을 극복하는 것의 중요성을 강조하고 있다. 경로의존성은 과거에 설정된 제도나 구조가 현시점에서는 최선이 아닐 수 있음에도 불구하고 변화가 어려운 현상을 의미한다. 한국의 병역 제도는 필요에 따라 징병제로 운영되고 있다. 이는 모병제와 대조되며, 징병제와 모병제의 중간 형태인 혼합형 제도도 존재한다. 한국의 병역 제도는 국가 안보를 보장하기 위한 최적의 선택으로 징병제를 채택했지만, 시대와 환경의 변화에 따라 더 이상 최적의 해결책이 아닐 수 있다. 그러나 병역제의 경로의존적인 특성은 제도적 유연성을 제한하며, 국방정책의 효율성을 저해할 수 있고, 이는 어느 시점에서 국가 안보에 잠재적인 위협을 초래할 위험이 있다. 또한, 경로의존적인 병역 제도는 사회적 갈등을 일으킬 수 있으며, 제도에 대한 신뢰가 저하될 위험도 있다. 그러므로 상황에 따라서는 경로의존성을 극복하고 최선의 방안을 선택하는 과정이 필요할 수 있으며, 대표적 예시로서 한국의 병역 제도를 활용했다.

이 책은 정책의 성공 조건 열두 가지를 제시한다. 유의할 점은 이 책이 제시하는 열두 가지 조건만으로 정책 성공의 방정식이 완성되지는 않는다는 것이다. 예를 들어, 정책 성공의 핵심 조건 중 하나가 정책 환경이다. 정책 환경이 어떠한가에 따라 모든 것이 달라질 수 있으나 아쉽게도 이 책에는 빠져 있다. 또한 이 책에서는 정책 과정별로 정책 성공의 조건을 정리했지만, 다른 분석틀로도 정책의 성공 조건을 도출해 낼 수 있을 것이다. 그럼에도 불구하고, 현장에서 일하는 정책 전문가들이 제시하는 열두 가지 조건을 유념한다면 정책의 성공 가능성은 높아질 것이라고 기대한다. 이 책은 충남대학교 국가정책대학원에서 연구하는 현장 전문가들의 중장기 연구의 시작으로서 가치를 가진다. 앞으로도 계속 부족한 부분을 메워 가며 함께 책을 펴낼 계획이다.

이 책을 쓰기까지 많은 분이 도움을 주셨다. 충남대학교 국가정책대학원 식구들께 감사드린다. 조성겸 전 원장님, 김종성 전 원장님, 박수경 원장님께 감사드린다. 특히 박수경 원장님은 따듯한 리더십으로 국가정책대학원의 도약을 이끌고 계신다. 임재빈 교수님, 강태원 교수님, 고영준 교수님께도 감사드린다. 뛰어난 역량을 갖추고 계신 교수님들과 함께라면 국가정책대학원은 얼마 지나지 않아 한국 최고의 정책대학원으로 성장할 것이라고 확신한다. 용상순 팀장님, 정종헌 팀장님, 배재열 팀장님, 그리고 서윤진 선생님께도 감사드린다. 서윤진 선생님이 계셔서 국가정책대학원은 하나가 될 수 있다는 점을 강조하고 싶다. 이 책은 열 명의 저자가 함께 썼지만, 김기만 박사님, 김명진 박사님, 백석원 박사님, 양준모 선생님의 헌신이 없었다면 출판이 불가능했을 것이다. 마지막으로 이 책을 저술하는 학습모임(2024년 KIRD 러닝랩)을 지원해 준 국가과학기술인력개발원에 감사의 말씀을 드린다.

2025년 2월

저자들을 대표해서

충남대학교 국가정책대학원 배관표 교수

제1장 정치적 의제는 조심하자: 교통규제정책 사례

제2장 문제를 다르게 정의하라: 교권보호정책 사례

제3장 다양한 대안을 인정하라: 중화학공업정책 사례

제4장 결정은 절차가 중요하다: SSM규제정책 사례

제5장 집행은 재량이 중요하다: 한국예술종합학교 사례

제6장 정책도구는 다양해야 한다: 한지진흥정책 사례

제7장 집행은 협력이 중요하다: 해양재난구조대 사례

제8장 정책을 수용하게 만들라: 연구소기업정책 사례

제9장 정책은 현장에서 보완하라: 육아휴직정책 사례

제10장 평가는 목표 설정이 중요하다: 연구업적평가 사례

제11장 정책 종결이 정책의 시작이다: 공공주택정책 사례

제12장 경로의존성 극복을 기대한다: 병역 제도 사례

배관표 서울대학교 미학과를 졸업하고 삼성전자 무선사업부(現 MX 사업부)에서 상품기획자 등으로 일했다. 서울대학교 행정대학원에서 '공공기관 통제의 선행 요인과 성과 영향'을 주제로 박사학위를 취득하고, 국회입법조사처 사회문화실에서 입법조사관으로 일했다. 현재는 충남대학교 국가정책대학원 부교수로 근무하며, 성과관리, 규제정책, 문화정책 등을 연구·강의하고 있다. 주요 논문으로 "Antecedents of Governmental Control over Quasi-governmental Organizations in South Korea", "South Korea's Annual State Inspection, Double-Edged Sword", "1970년대 중화학공업화 정책의 형성과정 연구"가 있으며, 역서로는 달(Robert A. Dahl)의 『경제민주주의에 관하여』가 있다(kwanpyo@cnu.ac.kr).