한국헌정사, 1948-1987

한국 민주주의의 역사는 멀리 1898년 독립협회와 만민공동회에서 시작되었다. 1919년 대한민국 임시정부에서 민주공화제를 처음으로 채택했고, 1948년 민주공화국을 수립했다. 하지만 민주주의가 실질적으로 실현된 것은 1987년 민주화 이후였다. 민주주의를 향해 첫 발을 내디딘 지 거의 한 세기만이었다. 새로운 정치이념을 수용하고 그것을 현실 정치체제로 확립하는 것은 그만큼 지난한 과제였다. 그러나 그 여정은 아직 계속되고 있다. 정치체제란 이념이나 제도 이상의 것, 즉, 문화와 관습으로 뿌리내려야하기 때문이다.
역사는 '성찰'을 통해 뿌리내린다. 한국 민주주의도 깊은 지적 성찰이 필요한 단계에 이르렀다. 지난 한국 헌정사를 종합적이고 장기적으로 살펴보는 것이 그 방법 중 하나이다. 헌정사라는 거울을 통해 보면, 오늘날 한국 민주주의의 문제는 대부분 어제 오늘이 아니라 오랜 연원을 가진 문제들이다.
이 책에서는 1948년 이후 헌법 제정과 개정을 중심으로 전개된 정치적 사건과 헌정 의제들을 살펴보았다. 1948년 7월, 제헌헌법이 공포되었을 때 국회와 정부가 어떻게 국정을 운영해 나갈지는 불분명했다. 사실상 헌법의 몇 조항 이외에 국회와 정부의 관계에 대한 어떠한 정치적 규칙도 형성되지 않은 상태였다. 대통령의 헌법적 권한은 법 해석과 운영 여하에 따라 달라질 수 있을 만큼 유동적이었다. 그중 국무총리 선임은 양자의 관계를 가늠할 첫 시험대였다. 누가, 어떠한 방식으로 국무총리에 선임될 것인가? 이를 둘러싸고 이승만 대통령과 국회가 처음으로 격돌했다. 이 대립은 또한 향후 40년에 걸친 한국헌정사의 앞날을 시사했다. 대통령 권력을 누가, 어떻게 통제할 것인가야말로 한국헌정사 최대의 과제였기 때문이다. 그것은 이론적으로 국민주권의 문제지만, 현실적으로는 국회와 대통령의 관계로 나타났다. 한국헌정사 최대의 어젠다는 대통령의 권력 문제였다.
1948년 이후 한국 헌정사는 대통령 권력을 정상화하기 위한 과정이라 해도 과언이 아니다. 대통령과 행정부는 탄생 즉시 국회의 제약에서 벗어나고자 하며, 나아가 권력 확대를 위해 국회를 오히려 통제하려는 오이디푸스적 충동을 가지고 있기 때문이다. 이 충동을 어떻게 억제할 것인가가 헌정의 주요 과제이다. 최근에 이르러 입법부의 허약성과 사법부의 종속성은 다시 심화되고 있다. 민주 헌정을 위협하는 이런 요소를 어떻게 억제할 것인가가 주요 과제이다. 이 책에서는 1948년 이후 헌정의 원칙을 위협하는 한국형 대통령제의 다양한 특징들을 살펴보았다.

한국헌정사, 1948-1987

서론

제1부 제1공화국의 헌정사:
한국형 대통령제의 기원(1948-1960)
제1장 한국형 대통령제 원형 형성:
'준(準)내각제적 대통령제'의 제도 설계와 운영

I. 서론
II. 대통령제의 운영을 둘러싼 '대통령-국회'의 대립
1. 국무총리 임명권을 둘러싼 정치투쟁
1) 국무총리 임명의 제도 설계와 이윤영 임명안 부결
2) 초당주의와 정당주의, 국무총리 임명안을 둘러싼 갈등
3) 이범석 국무총리 임명 동의안 가결의 헌정사적 의미
2. 국무위원 임명권을 둘러싼 정치대립
1) 국회의 국무위원 선임권에 대한 논쟁
2) 국무위원 인선의 특징과 조각에 대한 제 정파의 견해
3. '국회-대통령'의 지위 논쟁
1) 사면법안 제출 절차에 대한 국회의 비판
2) 유엔파견 정부대표의 정치적 지위에 관한 논쟁
3) 부서(副署) 논쟁의 귀결
III. 대통령의 국정운영에 대한 책임소재 논쟁
1. 여순사건과 국회의 반격: 시국수습대책위원회 구성과 내각개조안
2. 이승만 대통령의 재반격: 11ㆍ5 내각개조안 반대 회견
3. 헌법에 대한 좌절감: 내각제 개헌론의 대두
IV. 소결

제2장 1952년 발췌개헌: 권위주의적 직선 대통령제 확립
I. 서론
II. 1950년 대통령제에 대한 비토: 도전과 실패
1. 내각제 개헌안 제출의 정치적 배경과 이승만의 대응
2. 내각제 개헌안 논쟁: '책임정치론' 대 '헌법수호론'
3. 내각제 헌법개정안에 관한 국회 본회의의 논의
4. 내각제 개헌안 부결 요인
III. 1952년 개헌: 권위주의적 대통령 직선제 확립
1. 국회의 내각제 개헌안 제안의 배경과 자유당 창당
2. 정부의 대통령 직선제 개헌안 제출과 부결
3. 내각제 개헌안과 대통령 직선제 개헌안의 충돌:
5.26 부산정치파동, 대통령과 국회의 정전(政戰)
4. 발췌개헌안 통과
IV. 소결

제3장 1954년 사사오입 개헌:
순수 대통령제의 확립과 대통령 권력의 종신화
I. 서론
II. 1954년 5.20 총선: 개헌 도구로서의 선거와 여당
III. 자유당의 개헌안 제안과 쟁점:
순수 대통령제와 부통령의 권력승계제
IV. 자유당의 개헌안 쟁점: 대통령의 중임 제한 폐지 논쟁
V. 개헌안 표결: 부결된 개헌안을 가결로 수정
VI. 소결

제4장 '이승만 이후'의 헌정 구상:
자유당과 민주당의 개헌 추진과 실패(1956-1960)

I. 서론
II. 1956년 이후 자유당과 민주당의 개헌논의
1. 1956년 정ㆍ부통령 선거의 의미: 선거혁명과 제도의 역설
2. 1956년 자유당의 절충형 정부형태 논의와 대통령의 반대
3. 1957년 자유당과 민주당의 개헌 논의와 좌절
III. 1958년 총선거와 개헌:
'헌법적 제도변경'에서 '법률적 제도변경'으로의 전환
IV. 1959-1960년 자유당과 민주당 구파의 합의 개헌 시도와 실패
V. 소결

제2부 제2공화국의 헌정사:
한국형 내각제의 기원(1960-1961)

제5장 1960년 6월 개헌:
제1공화국의 붕괴와 내각제 개헌 논쟁

I. 서론
II. 제1공화국의 붕괴:
4.19, 4.26 반독재혁명과 내각제 개헌의 부상
III. 1960년 내각제 개헌(1단계): 각 정당의 입장과 개헌안 작성
1. 1960년 내각제 개헌에 대한 정당의 입장과 개헌안기초위원회 구성
2. 허정 과도정부의 출범과 내각제 개헌안 제안:
「헌법개정안제안이유서」의 대통령제 비판과 4ㆍ19 인식
IV. 1960년 내각제 개헌(제2단계):
부정선거 관련 의원의 제적에 따른 개헌의 위기
V. 1960년 내각제 개헌(제3단계):
국회 내 개헌안 논쟁 - 혁명과 법의 충돌
1. 내각제의 〈제도 대 조건〉의 대립: 「개헌안제안이유설명서」를 중심으로
2. 4.19의 정치적 의미에 대한 논쟁: 〈혁명 대 법률〉의 대립
3. 내각제 하 대통령 선출방법과 양당제 논쟁
4. 반혁명세력 처벌문제: 〈소급입법 대 법의 지배〉의 충돌
VI. 소결

제6장 1960년 11월 개헌과 혁명입법 논쟁
I. 서론
II. 제2공화국의 반혁명세력 처벌을 둘러싼 논쟁:
7.29 총선의 '대표성'(representativeness) 문제
III. 반민주행위자에 대한 10.8 선고 공판:
'실정법 대 특별법', '의거 대 혁명'의 대립
IV. 혁명입법을 위한 개헌: 혁명입법의 위헌성에 관한 논쟁
1. 1960년 11월 혁명입법을 위한 개헌
2. 혁명입법의 위헌성에 관한 논쟁
V. 2공화국의 내각제 정부는 왜 실패했는가?: 개헌과 혁명입법과 관련하여
1. 내각제 조건의 취약성과 인식의 안이함
2. 정당정치의 불안정성: 정치적 타협의 취약성
3. 다수의 전제: '자유'에 의한 '자유'의 파괴
VI. 소결

제3부 제3ㆍ제4공화국의 헌정사:
대통령제로의 회귀와 장기집권체제(1961-1972)

제7장 1962년 개헌:
군사정부의 수립과 권위주의적 대통령제로의 회귀
I. 서론
II. 5.16 군사쿠데타와 헌정 쟁점
1. 5.16 비상사태 하에서의 헌정 인식과 대응
1) 5.16 군사쿠데타의 발발과 혁명공약 제1조 '반공'
2) 쿠데타에 대한 윤보선 대통령의 헌정 인식과 대응:
대통령직 유지와 계엄령 추인 문제
3) 군사쿠데타 저지를 둘러싼 대립:
안보우선론 대 헌법수호론, 국군통수권 문제
4) 대통령의 국군통수권 행사: 대통령의 군 출동 저지 친서 전달
5) 장면 총리의 도피와 헌정 비상사태 문제, 내각 총사퇴
2. 쿠데타에 대한 책임 공방, 리더십 부재와 정치질서 선택
3. 미국의 5.16 쿠데타 수용
III. 국가재건최고회의의 설립과 국가재건비상조치법 공포
IV. 박정희의 8.12성명과 헌법심의위원회 헌법안 작성
1. 박정희의 8.12정권이양 계획과 중앙정보부의 실행
2. 국가재건최고회의 헌법심의위원회의 헌법 개정 작업
1) 제1단계: 헌법심의위원회 구성과 헌법 쟁점 논의
(1) 헌법심의위원회 구성과 헌법 심의 절차 논의
(2) 제1단계 헌법쟁점 1: 12항목 채택, 대통령제와 국회제도
(3) 제1단계 헌법쟁점 2: 언론과 헌법심의위원회의 헌법제ㆍ개정 논의
(4) 제1단계 헌법쟁점 3: 기본권, 헌법재판소, 경제조항, 공청사항 등
(5) 공청회 및 좌담회 개최
2) 제2단계: 헌법심의위원회 전문위원의 헌법요강안 심의 및 작성
(1) 전문위원의 헌법요강 준비와 헌법심의위원회 회의 공개 문제
(2) 제2분과 헌법요강안 심의: 기본권, 법원 구성, 헌법재판소 등
(3) 제3분과 헌법요강안 심의: 권력구조, 국회, 정부 등
(4) 제4분과 헌법요강안 심의: 경제, 재정 등
(5) 제1분과 헌법요강안 심의: 헌법전문, 총칙 등
(6) 공청회 결과와 헌법심의위원회 전문위원 심의 결과 비교
3) 제3단계: 헌법심의위원회 심의위원의 헌법안 최종채택과 조문화 작업
4) 제4단계: 국가재건최고회의의 헌법안 최종 확정 및 국민투표
V. 소결

제8장. 1969년 개헌: 대통령 3선개헌
I. 서론
II. 개헌 추진 과정의 핵심 쟁점
1. 1967년 양대 선거와 개헌 추진 징후
2. 개헌 논의의 공론화(1969.1-1969.3)와 개헌 찬반 논의
3. 공화당의 항명사건과 개헌 반대론자의 제명 조치
4. 개헌론 재개(1969.04 -1969.07)
III. 박정희 대통령의 7.25 특별담화와 개헌안 심의
1. 박정희 대통령의 7.25 특별담화: 개헌과 신임연계론
2. 공화당의 7.29 개헌 논의와 개헌 발의
3. 3선 연임 헌법개정안 수정과 국회 발의
4. 국회의 3선개헌안 심의: 대통령의 '3기 재임'에 관한 찬반 논의
IV. 소결

제9장 1972년 개헌: 유신체제의 형성
I. 서론
II. 유신헌법 변경의 정치적 배경과 개헌 논의
1. 1971년 대통령 선거와 개헌논의
2. 1971년 10ㆍ2 항명파동과 4인체제의 이원집정부제 구상
3. 국가비상사태 선언과 국가보위특별조치법안 위헌 논쟁
4. 1972년의 국회 공전 상황의 지속
III. 10월 유신과 유신헌법
1. 10월 유신 선포와 유신헌법 개정 개요
2. 유신헌법 제1단계 작업(1971.04-1971.12): 박정희 대통령의 유신헌법 구상
3. 유신헌법 제2단계 작업(1972.05-1972.10): 실무자와 실무 작업
4. 유신헌법 제3단계 작업(1972.10.20-1972.11)과 유신헌법안의 특징
IV. 유신헌법 반대와 긴급조치, 미국의 입장
V. 소결

제4부 제5공화국과 민주화 이행기의 헌정사:
신군부체제에서 민주정부로의 이행(1978-1987)
제10장 1980년 개헌: 권위주의적 단임 대통령제의 형성
I. 서론
II. 제5공화국 헌법 개정의 정치적 배경
1. '정치발전' 대 '민주회복' 논쟁: 김영삼 총재의 유신 반대 연설
2. 10대 총선 후 공화당의 상황과 박정희 대통령의 대국회관
3. 박정희 대통령의 서거와 '정치일정' 논의
1) 박정희 대통령의 서거와 헌법 〈제48조〉 이행
2) 최규하 과도정부의 정치일정 문제와 김종필 대선후보 철회
III. 제5공화국 헌법 개정 과정과 논의
1. 국회와 정부의 개헌 과정(1979.11.26-1980.05.16)
1) 국회의 헌법개정심의특별위원회 활동과 여야 개헌시안 제출
2) 정부와 국회, 이원화된 개헌의 정당성 문제
3) 정부 헌법개정심의위원회와 국회 헌법개정심의특별위원회의 활동
2. 5ㆍ17 비상계엄 선포 후 정부의 개헌 과정(1980.05.17.-1980.10.25)
1) 신군부의 등장과 국가보위비상대책위원회 발족
2) 정부 헌법개정심의위원회와 헌법개정요강작성소위원회의 활동
3) 최규하 대통령의 하야와 7년 단임 대통령제로의 수정
4) 전두환 신군부 집권의 요인과 헌법개정안 완료
IV. 소결

제11장 1987년 민주화와 대통령 직선제 개헌
I. 서론
II. 헌법개정 논의(제1단계): 2ㆍ12 총선 후 촉발된 개헌 논의
1. 개헌을 향한 진전: 1985년 2ㆍ12총선
2. 호헌과 개헌의 대립: 5공화국 헌법의 정통성 문제와 개헌 투쟁
3. 신민당의 정ㆍ부통령 직선제 개헌안과 민정당의 내각제 개헌안
4. 합의개헌 논의의 교착과 미국의 메세지
III. 헌법개정 논의(제2단계): 6ㆍ29선언과 국회 헌특위 추진
1. 4.13호헌조치에서 6.29대통령직선제 선언으로
2. 8인정치회담에 의한 개헌 논의
1) 개헌논의를 위한 민정당ㆍ민주당의 8인정치회담 구성
2) 민정당과 민주당의 개헌협상(1987.08.03-08.31)
3. 국회 헌특위의 활동과 대통령중심ㆍ직선제 개헌안 의결
1) 국회 헌특위의 활동과 헌법 부칙 논의
2) 국회 본회의 개헌안 발의 제안 및 논의
IV. 소결
결론

참고문헌
찾아보기

서희경 이화여자대학교 정치외교학과를 졸업하고, 서울대학교 정치학과에서 석사ㆍ박사학위를 받았다. 도쿄대학 동양문화연구소 방문학자, 서울대학교 법학연구소 선임연구원, 연세대학교 국가관리연구원, 서강대 사회과학연구소, 경희대 공공거버넌스 센터에서 연구교수를 역임했으며, 현재 서울대학교 한국정치연구소 연구원으로 있다. 저술로는 『대한민국 헌법의 탄생: 한국헌정사, 만민공동회에서 제헌까지』와 Atrocities before and during the Korean War(공저)가 있고, 주요 논문으로는 「대한민국 임시정부와 민주공화주의」, 「남한과 북한 헌법제정의 비교연구(1947-1948)」, 「헌법적 쟁점과 대한민국의 국가정체성(1945-1950)」, 「이승만의 정치 리더십연구」, 「1950년대 후반 '포스트 이승만 정치'의 헌정사」, 「大韓民國憲法前文と大韓民國の正統性に關する議論」, 「War and Justice: Just Cause of the Korean War」 등이 있다.